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Regieren mit wechselnden Mehrheiten – ein erfolgreiches Düsseldorfer Experiment?

 

von Jochen Müller und Christian Stecker

Im beginnenden Wahlkampfgetöse bezeichnete CDU-Landeschef Norbert Röttgen die rot-grüne Minderheitsregierung in NRW unter Hannelore Kraft und Sylvia Löhrmann als „krachend“ gescheitertes Experiment. In der Tat endet das Düsseldorfer Experiment, da Rot-Grün (wenn auch nur um eine Stimme) zuletzt eine Grundbedingung des Regierens fehlte: eine parlamentarische Mehrheit für den eigenen Haushalt.

Blickt man jedoch auf die übrige Regierungszeit zurück, kann Rot-Grün eine durchaus erfolgreiche Bilanz vorweisen: Von den 68 Gesetzen, die die Regierung in den Düsseldorfer Landtag einbrachte (darunter zehn gemeinsam mit Oppositionsfraktionen), erreichten über die Hälfte eine Mehrheit. Nur das Haushaltsgesetz 2012 scheiterte – an der Ablehnung eines Einzelplanes. Weitere elf Gesetze können durch Auflösung des Landtages nicht weiter beraten werden, zwei wurden zurückgezogen.

Abbildung: Gesetzgebungskoalitionen mit der Rot-Grünen Minderheitsregierung im Düsseldorfer Landtag

(schwarz=CDU, gelb=FDP, lila=Linkspartei)

Wie kamen diese Gesetze zustande, obwohl Rot-Grün eine Stimme zur absoluten Mehrheit fehlte? Die Abbildung zeigt einen wichtigen Grund: Die im rot-grünen Koalitionsvertrag ausgesprochene Einladung an alle politischen Kräfte wurde von allen Fraktionen in unterschiedlichem Maße angenommen. Kein fester Tolerierungspartner sondern „Patchwork-Koalitionen“ sicherten die Mehrheiten für das Gesetzgebungsprogramm. Erleichtert wurde dies durch den Umstand, dass sich nur eine Oppositionsfraktion im Düsseldorfer Landtag enthalten musste, um Rot-Grün eine einfache Mehrheit zu verschaffen. Das Balkendiagramm fasst die Zusammensetzung und unterschiedlichen Häufigkeiten dieser „Patchwork-Koalitionen“ zusammen. Zunächst beeindruckt, dass 25 der verabschiedeten Entwürfe, also 40% aller Gesetze, von einer Allparteienkoalition aus SPD, Grünen, CDU, Linkspartei und FDP unterstützt wurden. Trotz aller Gegensätze gelang es den Fraktionen also in vielen – wenn auch vorwiegend technischen Entscheidungen, einen breiten Konsens zu finden. Die Linkspartei war bei weiteren 20 Gesetzen durch Enthaltung oder Zustimmung alleiniger Unterstützer der rot-grünen Minderheitsregierung – unter anderem bei der Abschaffung der Studiengebühren. Viermal konnten Kraft und Löhrmann allein auf die CDU bauen, darunter beim Kompromiss zur Fortführung eines mehrgliedrigen Schulsystems in Nordrhein-Westfalen. Eine „Gesetzgebungs-Ampel“ aus SPD, Grünen und FDP leuchtete nur ein einziges Mal und zwar beim Gesetz zur kommunalen Haushaltskonsolidierung. Allerdings unterstützte die FDP die Landesregierung insgesamt weitere neun Mal, fünf Mal gemeinsam mit der CDU und vier Mal in seltener Eintracht mit der Linkspartei.

Bei der Suche nach inhaltlichen Kompromissen und flexiblen Mehrheiten erwies sich das Düsseldorfer Experiment also als durchaus erfolgreich. Zu diesem Erfolg haben sowohl Oppositions- als auch Regierungsfraktionen beigetragen – und auch davon profitiert. Anstatt wie bei einer Mehrheitsregierung üblich für die Dauer einer Legislaturperiode von der Entscheidungsfindung ausgeschlossen zu sein, konnten die Oppositionsfraktionen von Fall zu Fall inhaltliche Zugeständnisse gegen ihre Unterstützung tauschen. Durch diesen Tausch – Alltag unter skandinavischen Minderheitsregierungen und in Deutschland zu Unrecht verpönt – dürfte die Landespolitik bei einigen Gesetzen auch näher an die Interessen der Wähler von Linkspartei sowie CDU und FDP gerückt sein.

Nach den jüngsten Umfragen wird Rot-Grün im neugewählten Landtag über eine satte parlamentarische Mehrheit verfügen. Dann wird die Gesetzgebungsarbeit in NRW vermutlich in das altbekannte Spiel von Regierung gegen Opposition zurückfallen. Gut möglich also, dass sich die versammelte Opposition mit der Ablehnung des Haushalts 2012 für mögliche drei weitere Jahre um jeglichen nennenswerten Einfluss auf die Landespolitik in NRW gebracht hat.

Christian Stecker ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Vergleichende Politikwissenschaft der Universität Potsdam.

Jochen Müller ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Mannheimer Zentrum für Europäische Sozialforschung der Universität Mannheim.

Zum Weiterlesen über Minderheitsregierungen sowie Regierungs- und Gesetzgebungskoalitionen:

Bale, Tim und Torbjörn Bergman. 2006. Captives no longer, but servants still? Contract Parliamentarism and the new minority governance in Sweden and New Zealand. Government and Opposition 41: 422-449.
Ganghof, Steffen. 2010. Review Article: Democratic Inclusiveness: A Reinterpretation of Lijphart’s Patterns of Democracy. British Journal of Political Science 40: 679-692

2 Kommentare

  1.   Peter Fischer

    Haben Sie mal verglichen, wie oft Regierung und Opposition (zumindest einzelne Fraktionen) bei Mehrheitsregierungen im Bund oder anderen Bundesländern gemeinsam abstimmen? Mir kommt in diesem Artikel zuviel politologisches Wunschdenken durch. Das Ergebnis dieser Konstellation ist, dass nach weniger als zwei Jahren wieder gewählt werden muss. Dies mit allen Folgen für die politischen Entscheidungsprozesse in NRW und im Bund. Übrigens ist die Regierung nicht an „einem Einzelplan“ des Haushaltes gescheitert, sondern an dem gesamten Haushalt. Es war nur so, dass nach der ersten Abstimmungsniederlage der gesamte Haushalt gescheitert war und somit weitere Abstimmungen entfielen.

  2.   Christian Stecker

    Sie haben prinzipiell Recht, man müsste die NRW-Gesetzgebungskoalitionen mit den Werten von Mehrheitsregierungen vergleichen. Wir haben auch begonnen, diese Daten auf Länderebene zu sammeln. Da die Zustimmung/Enthaltung einer Oppositionsfraktion unter einer Minderheitsregierung aber zwingend notwendig ist, sollten sich die Politikinhalte in NRW dennoch von denen einer Mehrheitsregierung unterscheiden.
    Auf Bundesebene gibt es dazu schon Untersuchungen (von Burkhart/Manow). Sie zeigen, dass über 2/3 aller Gesetze zumindest mit der großen Oppositionspartei im Konsens abgestimmt werden (was z.T. auch am häufig oppositionskontrollierten Bundesrat liegt).