{"id":8772,"date":"2015-08-12T17:06:26","date_gmt":"2015-08-12T15:06:26","guid":{"rendered":"http:\/\/blog.zeit.de\/herdentrieb\/?p=8772"},"modified":"2015-08-12T17:23:34","modified_gmt":"2015-08-12T15:23:34","slug":"eine-insolvenzordnung-fuer-staaten-wuerde-den-euroraum-instabiler-machen","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/blog.zeit.de\/herdentrieb\/2015\/08\/12\/eine-insolvenzordnung-fuer-staaten-wuerde-den-euroraum-instabiler-machen_8772","title":{"rendered":"Eine Insolvenzordnung f\u00fcr Staaten w\u00fcrde den Euroraum instabiler machen"},"content":{"rendered":"

Schon seit langem w\u00fcnschen sich viele \u00d6konomen ein Insolvenzregime f\u00fcr Staaten, j\u00fcngst etwa der Sachverst\u00e4ndigenrat f\u00fcr Wirtschaft (SVR) in einem Sondergutachten<\/a> oder der Leiter des ZEW, Clemens Fuest, in der ZEIT<\/em><\/a>. Wie f\u00fcr Unternehmen und private Haushalte, so sollte es auch f\u00fcr zahlungsunf\u00e4hige Staaten ein geordnetes Verfahren zur Reduktion ihrer Schulden geben. Bei dem m\u00fcssten die Gl\u00e4ubiger ganz oder teilweise auf ihre Forderungen verzichten. Davon versprechen sich SVR und Co., dass Banken und andere Finanzmarktakteure in Zukunft genauer hinschauen, wenn sie einem Staat Geld leihen, und sich von potenziellen Wackelkandidaten ein h\u00f6heres Ausfallrisiko mit h\u00f6heren Zinsen verg\u00fcten lassen. <\/p>\n

Allein die steigenden Kosten der Verschuldung k\u00f6nnten daf\u00fcr sorgen, dass ein Land erst gar nicht in die Gefahr der \u00dcberschuldung und Zahlungsunf\u00e4higkeit kommt. Tr\u00e4te dieser Fall trotzdem einmal ein, k\u00f6nnten Gl\u00e4ubiger nicht mehr darauf vertrauen, durch die \u00f6ffentliche Hand anderer L\u00e4nder „rausgehauen“ zu werden. Nicht mehr deren Steuerzahler, sondern die Banken und andere Kreditgeber m\u00fcssten f\u00fcr das eingegangene Risiko haften.<\/p>\n

Das alles sind auf den ersten Blick gute und schwerwiegende Argumente. Bei genauerer Betrachtung zeigt sich allerdings, dass die Sache nicht so einfach ist und bei Einf\u00fchrung eines staatlichen Insolvenzregimes im Euroraum mit h\u00f6chst unerfreulichen Nebenwirkungen zu rechnen ist.<\/p>\n

Die Crux bei so einem Insolvenzverfahren ist n\u00e4mlich, dass gar nicht so klar ist, wann ein Staat eigentlich fundamental nicht mehr in der Lage ist, seinen Verpflichtungen nachzukommen (dazu auch Johannes Schmidt<\/a>). Das f\u00fchrt aber dazu, dass schon die Erwartung einer Zahlungsunf\u00e4higkeit durch Finanzm\u00e4rkte zur tats\u00e4chlichen Zahlungsunf\u00e4higkeit f\u00fchren kann \u2013 und Staaten damit abh\u00e4ngig von den Launen der Finanzm\u00e4rkte werden.<\/p>\n

Dass Staaten durch sich selbst erf\u00fcllende Erwartungen zahlungsunf\u00e4hig werden k\u00f6nnen, kommt daher, dass sie ihre Schulden in der Regel nie zur\u00fcckzahlen, sondern immer verl\u00e4ngern. Zur Tilgung von Altschulden nehmen sie einfach neue Schulden auf \u2013 was \u00fcbrigens auch bei den meisten Unternehmen nicht anders ist. Wenn die Banken ihre auslaufenden Kredite aber pl\u00f6tzlich nicht mehr verl\u00e4ngern und das Geld sofort zur\u00fcckhaben haben wollen, droht die Zahlungsunf\u00e4higkeit. Denn auch Staaten haben meist das Geld f\u00fcr die Tilgung nicht einfach herumliegen.<\/p>\n

Erwarten nun Banken, dass ein Gl\u00e4ubiger zahlungsunf\u00e4hig wird, k\u00f6nnen sie die Bedingungen f\u00fcr die Kreditverl\u00e4ngerung versch\u00e4rfen, etwa, indem sie sehr viel h\u00f6here Zinsen und zus\u00e4tzliche Sicherheiten verlangen. Das aber erh\u00f6ht die Wahrscheinlichkeit, dass sich ein Schuldner gar nicht mehr refinanzieren kann und dadurch zahlungsunf\u00e4hig wird. Genau das ist in Griechenland, Irland und Portugal 2010 und 2011 ja geschehen. <\/p>\n

Bei Unternehmen kann das im Prinzip genau so laufen (und bei Banken ist das auch manchmal der Fall). Bei ihnen gibt es aber ein Kriterium daf\u00fcr, ob sie fundamental zahlungsf\u00e4hig sind oder nicht, n\u00e4mlich die H\u00f6he ihres Eigenkapitals. Banken stellen ihre Kreditvergabe meistens nur dann ein, wenn sie bef\u00fcrchten, dass ein Unternehmen \u2013 etwa durch gro\u00dfe Verluste \u2013 so viel Eigenkapital verliert, dass die Verm\u00f6genswerte die ausstehenden Schulden nicht mehr decken. Dann ist es in der Sprache des deutschen Insolvenzrechts „\u00fcberschuldet“. Ist das Eigenkapital aber hoch genug, werden Banken in der Regel nicht so einfach den Kredithahn zudrehen, so dass die Gefahr einer sich selbst verwirklichenden Erwartung von Zahlungsunf\u00e4higkeit bei Unternehmen sehr gering ist.<\/p>\n

Bei Staaten gibt es das Eigenkapitalkriterium aber nicht. Nat\u00fcrlich hat auch ein Staat Verm\u00f6genswerte, die den Schulden gegen\u00fcberstehen. Aber diese k\u00f6nnen nicht wirklich als Kreditsicherheit verwendet werden. Kein souver\u00e4ner Staat kann sich glaubhaft dazu verpflichten, im Notfall seine \u00f6ffentliche Infrastruktur zu verkaufen, um damit seine Schulden zur\u00fcckzuzahlen. Einen Staat kann man nicht so leicht aufl\u00f6sen wie ein Unternehmen. In der Praxis gibt es auch keine Pr\u00fcfung durch irgendeine Instanz, ob ein Staat genug Eigenkapital hat. Das liegt unter anderem daran, dass das wichtigste Verm\u00f6gen des Staates kaum seri\u00f6s zu bewerten ist, n\u00e4mlich seine M\u00f6glichkeit, sich per Steuern Geld bei seinen B\u00fcrgern zu besorgen.<\/p>\n

Da das Eigenkapital f\u00fcr Staaten ein schlechter Indikator f\u00fcr \u00dcberschuldung ist, meint der Sachverst\u00e4ndigenrat, die Schuldenstandquote \u2013 der Schuldenstand in Prozent des BIP \u2013 k\u00f6nne eine gute Ma\u00dfzahl f\u00fcr die \u00dcberschuldung eines Staates sein. So \u00fcberlegt der SVR etwa, Staaten dann in ein Insolvenzregime zu schicken, wenn sie eine Schuldenstandquote von 90 Prozent erreichen. Aber leider ist das Schuldenstandkriterium \u00fcberhaupt kein gutes Kriterium f\u00fcr \u00dcberschuldung. <\/p>\n

Ginge es danach, w\u00e4re nicht nur Griechenland fundamental insolvent, sondern unter anderem auch Italien und Belgien, und zwar schon, als sie dem Euroraum beigetreten sind. Italiens Staatsschulden lagen 1998 bei 111 Prozent des BIP, Belgiens bei 119 Prozent. Beide Staaten konnten sich aber mehr oder weniger problemlos auch in der Eurokrise weiterhin refinanzieren. Besonders bei Belgien macht sich niemand Sorgen, obwohl der Staat dort auch 2014 noch mit satten 106 Prozent des BIP verschuldet war. Selbst der deutsche Staat kam 2010 mit einer Schuldenquote von 80 Prozent der 90 Prozent-Marke recht nahe. <\/p>\n

Au\u00dferhalb des Euroraums war Japan 2014 mit 250 Prozent des BIP verschuldet, die USA mit 105 Prozent und Gro\u00dfbritannien mit 89 Prozent \u2013 alle \u00fcber, oder nahe den 90 Prozent, ab denen der SVR Staaten am liebsten in die automatische Insolvenz schicken w\u00fcrde. Aber anders als im Fall Irland, Griechenland oder Portugal stand in keinem dieser L\u00e4nder der Staat im Laufe der Finanzkrise irgendwann vor der faktischen Zahlungsunf\u00e4higkeit.<\/p>\n

Das liegt daran, dass die Zentralbanken in Japan, Gro\u00dfbritannien und den USA gro\u00dfe Teile der Staatsschulden gekauft haben. Anleger in diesen L\u00e4ndern brauchen keine Angst vor der Zahlungsunf\u00e4higkeit der Staaten zu haben, denn jeder Anleger kann im Notfall seine Staatsanleihen der Zentralbank verkaufen und daf\u00fcr Geld bekommen \u2013 vollkommen unabh\u00e4ngig davon, wie hoch die Staatsverschuldung ist. Ist ein Staat also in einer W\u00e4hrung verschuldet, die die eigene Zentralbank drucken kann und im Notfall auch druckt, gibt es das Problem der sich selbst erf\u00fcllenden Zahlungsunf\u00e4higkeit nicht und damit auch keine staatliche Insolvenz.<\/p>\n

Im Euroraum ist das aber anders. Hier konnte wegen der Maastricht-Regeln bis Sommer 2012 kein Staat davon ausgehen, dass die Zentralbank im Notfall seine Schulden aufkaufen w\u00fcrde. Dann k\u00fcndigte die EZB allerdings an, im Notfall ohne Beschr\u00e4nkung Staatsanleihen zu kaufen und machte das ab Anfang 2015 auch tats\u00e4chlich im Rahmen des Programmes der „Quantitativen Lockerung“ \u2013 von allen Staaten au\u00dfer Griechenland und Zypern. Bis 2012 konnte also jeder Staat im Euroraum im Prinzip zahlungsunf\u00e4hig \u2013 also insolvent \u2013 werden. <\/p>\n

Das alles zeigt, dass es \u00fcberhaupt kein hartes Kriterium daf\u00fcr gibt, ab wann ein Staat eigentlich insolvent ist. Er ist dann zahlungsunf\u00e4hig, wenn niemand mehr bereit ist ihm Kredit zu geben. Wann das aber geschieht, kann keiner vorher sagen. Der Fall Griechenlands ist hier ganz instruktiv<\/a>: Als Hauptgrund f\u00fcr die drohende Zahlungsunf\u00e4higkeit des griechischen Staates im Jahr 2010 gilt vielen, dass das Staatsdefizit und die Staatsschulden tats\u00e4chlich sehr viel h\u00f6her ausfielen als vorher vom Statistikamt vermeldet. Aber im Jahr 2004 gab es einen vergleichbaren Vorfall in Griechenland: Da hatte sich ebenfalls nach einem Regierungswechsel herausgestellt, dass die Vorg\u00e4ngerregierung massiv Defizit- und Schuldenstandzahlen gesch\u00f6nt hatte. Der Effekt auf den Finanzm\u00e4rkten: Es gab keinen. Die deutschen und franz\u00f6sischen Banken liehen auch nach Auffliegen der Statistikf\u00e4lschung immer h\u00f6here Summen zu immer niedrigeren Zinsen.<\/p>\n

Das hei\u00dft: Sind die Finanzm\u00e4rkte sich selbst \u00fcberlassen und die Zentralbank interveniert nicht, kann im Prinzip jeder Staat zu jeder Zeit zahlungsunf\u00e4hig werden. Genau das macht aber ein „quasi-automatisches“ Insolvenzverfahren, wie der SVR sich das vorstellt, vollkommen unpraktikabel. Noch schwerer wiegen bei der vollkommenen Unklarheit, wann denn eigentlich Insolvenz herrscht, Forderungen wie etwa die einer Expertengruppe von \u00d6konomen<\/a>, dass staatliche Souver\u00e4nit\u00e4t dann enden soll, wenn die staatliche Solvenz endet („sovereignty ends when solvency ends<\/em>„). Genau das ist ja im Moment auch in Griechenland der Fall. Das hei\u00dft, im Euroraum hat man den Finanzm\u00e4rkten die Entscheidung dar\u00fcber gegeben, ab wann die Souver\u00e4nit\u00e4t eines Staates endet.<\/p>\n

Das alles w\u00e4ren recht akademische Fragen, wenn ein Schuldenschnitt an sich eine gute Sache w\u00e4re. Bef\u00fcrworter eines Insolvenzregimes argumentieren ja, dass ein Schuldenschnitt Staaten von einem hohen Schuldendienst befreit und den Banken eine Lehre sein w\u00fcrde, sich in Zukunft vorsichtiger zu verhalten. Das ist zwar beides richtig, aber ein Schuldenschnitt hat auch sehr unangenehme Nebenwirkungen.<\/p>\n

Als Griechenland 2012 seine Schulden per „Haircut“ verringerte, war erst mal das gesamte griechische Bankensystem pleite, das viele griechische Staatsanleihen hielt. Das gleiche galt f\u00fcr das zyprische Bankensystem \u2013 so dass der griechische Schuldenschnitt 2013 Zypern in die Zahlungsunf\u00e4higkeit und in ein Troika-Programm zwang. Auch griechische Rentenfonds hielten Staatsanleihen und verloren damit gro\u00dfe Teile ihres Verm\u00f6gens. Das ist unter anderem einer der Gr\u00fcnde f\u00fcr die folgenden massiven Rentenk\u00fcrzungen<\/a> in Griechenland. Das Bankensystem musste dann durch neue Staatsschulden rekapitalisiert werden \u2013 insgesamt 19 Prozent der gesamten Hilfskredite<\/a>, die Griechenland ab 2010 von IWF und EFSF erhielt, wurden f\u00fcr die Rettung der griechischen Banken nach dem Schuldenschnitt verwendet.<\/p>\n

Um zu zeigen, dass ein Schuldenschnitt aber wenigstens zu mehr Wachstum f\u00fchren kann, zitieren viele eine Studie von Carmen Reinhart und Christoph Trebesch<\/a>, die zeigt, dass die Wirtschaft von L\u00e4ndern stark gewachsen ist, nachdem deren Staaten ihre Schulden restrukturiert haben. Die beiden Wissenschaftler zeigen aber explizit keine Kausalit\u00e4t auf. Vielmehr schreiben sie, dass die Wirtschaft zumeist dann wieder gewachsen ist, wenn die W\u00e4hrung nach dem Schuldenschnitt abgewertet hat und dadurch die Exporte gesteigert werden konnten.<\/p>\n

Bekannterma\u00dfen ist Griechenlands Wirtschaft nach dem Schuldenschnitt auch nicht gewachsen, ganz im Gegenteil. Solange ein Land im Euroraum ist, kann es seine W\u00e4hrung nicht abwerten wie es die L\u00e4ndern getan haben, die Reinhart und Trebesch untersucht haben. Ohne Abwertungsm\u00f6glichkeit dominiert aber ein anderer Effekt, der das Wachstum stark bremst: Weil eine Staatsinsolvenz oder die Drohung der Staatsinsolvenz die Anleihen eines Staates unsicherer macht, steigen die Anleihezinsen, was sich Insolvenzbef\u00fcrworter ja explizit w\u00fcnschen. Das hat aber negative Konsequenzen f\u00fcr die ganze Wirtschaft, weil an den Zinsen f\u00fcr Staatsschulden auch die Zinsen f\u00fcr private Kredite h\u00e4ngen: Sind h\u00f6here Zinsen f\u00fcr Staatsanleihen zu zahlen, dann auch h\u00f6here Zinsen f\u00fcr Unternehmenskredite. <\/p>\n

Die h\u00f6here Unsicherheit bestimmter Staatsanleihen hat dar\u00fcber hinaus auch zu einer politisch gef\u00e4hrlichen Asymmetrie in die W\u00e4hrungsunion gef\u00fchrt, die durch ein formales Insolvenzregime zementiert werden k\u00f6nnte: Banken kaufen Staatsanleihen auch deswegen, weil sie diese als Sicherheit bei der EZB hinterlegen k\u00f6nnen, um sich mit der f\u00fcr sie notwendigen Liquidit\u00e4t zu versorgen. Je risikobehafteter eine Staatsanleihe ist, desto weniger Geld gibt die EZB. Banken aus Peripheriel\u00e4ndern werden dann vermehrt deutsche Staatsanleihen kaufen und weniger die Anleihen des eigenen Staates.<\/p>\n

Dadurch profitieren der deutsche Staat und andere als sicher eingestufte Staaten von der Schuldenschnittangst in der Peripherie. Zinsen von sicheren Anleihen sinken (und auch die Zinsen der deutschen Sparer), so dass gleichzeitig die Gefahr einer Staatsinsolvenz f\u00fcr die als sicher gew\u00e4hnten Staaten geringer wird. Umgekehrt wird mit einem formalen Insolvenzregime die sich selbst verwirklichende Zahlungsunf\u00e4higkeit von weniger sicheren Staaten in der n\u00e4chsten Finanzkrise noch wahrscheinlicher, denn die Banken haben wegen der Schuldenschnittgefahr weniger Anreize, die Anleihen von Peripheriestaaten zu kaufen.<\/p>\n

Dadurch werden aber die meisten Staaten \u00f6konomisch und damit auch politisch abh\u00e4ngig von Deutschland \u2013 genau das, was wir jetzt sehen und was Frankeich und viele andere Euromitglieder eigentlich mit der Einrichtung des Euro verhindern wollten. Die \u00f6konomische und politische Instabilit\u00e4t des Euroraums w\u00fcrde also mit einem Insolvenzregime \u2013 entgegen der Meinung der Insolvenzbef\u00fcrworter \u2013 steigen, nicht sinken. <\/p>\n

Gerade jetzt, wo die EZB offensiv \u00f6ffentliche Anleihen kauft, braucht man ein formales Insolvenzregime im Euroraum eigentlich auch gar nicht mehr. Denn durch die EZB-K\u00e4ufe ist die Gefahr sich selbst erf\u00fcllender Zahlungsunf\u00e4higkeiten gebannt. Das zeigen die Beispiele Portugal und Irland. Beide L\u00e4nder stecken nicht mehr in einem EFSF\/IWF-Programm, ihnen geht es aber nicht besser als vor der Krise. Im Gegenteil, sie haben jetzt viel h\u00f6here \u00f6ffentliche Schuldenst\u00e4nde und w\u00e4ren damit nach SVR-Logik in noch gr\u00f6\u00dferer Insolvenzgefahr. Dass aber ihre Zinsen \u2013 und auch die Spaniens und Italiens \u2013 jetzt nicht mehr besonders hoch sind, die Finanzm\u00e4rkte also einen Zahlungsausfall quasi ausschlie\u00dfen, h\u00e4ngt wesentlich mit der Anleihenkaufpolitik der Zentralbank zusammen. <\/p>\n

Dass die EZB wegen ihrer selbst gesteckten Regeln zurzeit keine griechischen Anleihen kauft, ist mit einer der Gr\u00fcnde, warum Griechenland weiterhin im Schuldenlimbo steck. Dass sie die Anleihen fast aller anderen L\u00e4nder kauft und damit deren Zahlungsf\u00e4higkeit sicherstellt, ist der wesentliche Grund daf\u00fcr, dass die griechische Krise nicht mehr wie 2011 zur Krise der anderen Staaten wird. Die Einf\u00fchrung eines formalen Insolvenzregimes mit institutionalisierter Schuldenschnittm\u00f6glichkeit k\u00f6nnte die prek\u00e4re finanzielle Stabilit\u00e4t, die im Euroraum gerade herrscht, wieder zunichtemachen und die politischen und \u00f6konomischen Spannungen zwischen den Euroraummitgliedern weiter steigen lassen.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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