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Bringt der Lissabon-Vertrag wirklich mehr Demokratie?

 

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Fünfter und letzter Teil unseres EU-Vertrag Watch

Ein Kernidee des Reformvertrags (wie schon der „EU-Verfassung“) war es, eine auf 27 Mitglieder erweiterte Union handlungsfähig zu erhalten. Schließlich war vorauszusehen, dass Entscheidungen in einer solch unübersichtlichen Interessengemeinschaft nicht mehr derart konsensual getroffen werden könnten wie in einer EU der sechs, zwölf oder fünfzehn Mitglieder.

Die so genannte „Doppelte Mehrheit“ im Rat (also der Versammlung der Regierungschefs) soll ab 2014 sicherstellen, dass künftig auch im Falle von Meinungsverschiedenheiten wichtige Entscheidungen getroffen werden können. Doppelte Mehrheit heißt: 55 Prozent der Staaten, die zugleich 65 Prozent der Bevölkerung der EU stellen, müssen zustimmen. Das doppelte Mehrheitsprinzip tritt aufgrund eines entsprechenden polnischen Sonderwunsches allerdings erst am 1. November 2014 in Kraft, möglicherweise auch erst – sollten sich die Staatschefs auf eine Fortgeltung der alten Regeln verständigen – am 31. März 2017.
In Kraft bleibt auch die so genannte Ionina-Klausel. Nach ihr kann jeder Mitgliedsstaat gegen eine Mehrheitsentscheidung ein Veto einlegen. Dies hat allerdings nur aufschiebende Wirkung. Die Angelegenheit muss noch einmal neu verhandelt werden – und wird anschließend notfalls auch gegen den Widerstand der Veto-Nation verabschiedet.

Im Grundsatz ist das Doppelte-Mehrheit-Verfahren ein Zuwachs an Effektivität und an supranationaler Demokratie. Dieser wird allerdings mit einem Geltungsschwund nationaler Demokratie erkauft. Staaten sollen innerhalb des EU-Verbundes, kurz gesagt, künftig wie Bürger behandelt werden. Damit schwinden zugleich die Einflussmöglichkeiten von Staatsbürgern auf die Politik insgesamt.

Denn Mehrheitsentscheidungen im Rat bedeuten eben auch, dass fremde Regierungen Rechtsakte auch gegen den erklärten Willen von nationalen Parlamenten beschließen können. Zählt etwa Deutschland zur unterlegenen Minderheit, muss es Entscheidungen umsetzen, die unter Umständen weder das Volk noch die Volksvertreter noch die Regierung gewollt haben.

Zwar können vier Staaten zusammen eine Sperrminorität bilden und Beschlüsse des Rates blockieren. Doch dies könnte vor allem bedeuten, dass die drei großen EU-Staaten Deutschland, Frankreich und England es alleine nicht mehr schaffen, Entwicklungen aufzuhalten. Eine solche Machtverschiebung vom Souverän auf eine supranationale Staatenkammer dürfte historisch einzigartig sein.

Außerdem gibt es noch eine inhaltliche Qualitätsänderung. Bisher regelt das mit qualifizierter Mehrheit zustande gekommene Gemeinschaftsrecht vor allem Leistungen, also Agrarbeihilfen und Struktursubventionen.
Nun aber werden auch Rechtseingriffe in klassische Souveränitätsbereiche (Justiz/Innen) durch europäische Mehrheitsentscheidungen möglich. Das ist ein fundamentaler Unterschied.

Im Gegenzug bekommt das Europaparlament deutlich mehr Rechte. Es kann künftig in 85 (früher 45) Politikbereichen mitentscheiden (früher wurde es hier nur angehört), unter anderem im wichtigen Gebiet der Justiz- und Innenpolitik. In 112 Bereichen kann der Rat allerdings weiterhin ohne das Parlament entscheiden.

Eine weitere Möglichkeit für die Mitgliedsstaaten, „Mehrheitsdiktate“ aus Brüssel aufzuhalten, ist künftig die so genannte Subsidiaritätsklage. Subsidiarität bedeutet soviel wie „Vorrecht der kleineren Gemeinschaft“. Die grundlegende Idee stammt von dem Jesuit und Gesellschaftswissenschaftler Oswald von Nell-Breuning. Subsidiär heißt eigentlich „hilfsweise“. Nur dort, so will es das gleichnamige Prinzip, wo die kleinere Gemeinschaft überfordert ist und ihre Mittel und Regelungsmacht nicht ausreicht, nur dort soll die nächsthöhere Instanz subsidiär, also hilfsweisem eingreifen. Was von den betroffenen Menschen allerdings selbst beschlossen und umgesetzt werden kann, muss auch von ihnen selbst beschlossen und umgesetzt werden. Alles andere würde die friedensstiftende Wirkung der Demokratie gefährden.

Wenn nun genügend nationales Parlament glaubt, dass die Kommission, der Rat oder das Europaparlament mit einem ihrer Gesetzgebungsvorhaben gegen das Subsidiaritätsprinzip verstößt, können sie Brüssel die rote Karte zeigen. Das Subsidiaritätsprinzip ist eine Festlegung aus dem Maastricht-Vertrag. Es besagt, dass die EU nur das regeln soll, was tatsächlich am besten europaweit geregelt muss. Entscheidungen unterhalb dieser Schwelle sollen die Mitgliedsstaaten selber treffen.

In der Praxis nimmt kaum ein Brüsseler Beamter das Subsidiaritätprinzip mehr ernst. „Darüber lachen wir doch nur noch“, sagt eine deutsche Mitarbeiterin in der EU-Kommission.

Der Lissabon-Vertrag räumt den nationalen Parlamenten nun erstmals eine Veto-Möglichkeit ein. Allerdings ist sie derart begrenzt, dass sie in der Praxis kaum geeignet sein dürfte, Kompetenzanmaßungen durch die EU-Organe zu verhindern.

Mindestens ein Drittel aller Volksvertretungen muss innerhalb einer achtwöchigen Frist eine begründete Stellungnahme nach Brüssel schicken, samt einer Begründung, warum ein Vorhaben das Subsidiaritätsprinzip verletzt (bei Gesetzesvorhaben in der Justiz- und Innenpolitik genügt ein Viertel der Parlamente). Diese Frist dürfte schon die üblichen parlamentarischen Abläufe eines Mitgliedslandes sprengen. Dass sich neun Parlamente innerhalb dieser Zeit zu einer Beschwerde beschließen und formieren, erscheint so wahrscheinlich wie, sagen wir, eine gemeinsame Mondlandung von Finnen und Bulgaren bis zum nächsten EU-Gipfel.

Und selbst wenn es eine Drittel-Rebellion geben sollte: Ihr Veto hätte lediglich die Folge, dass das Vorhaben noch einmal überprüft würde – von dem Organ wohlgemerkt, welches das Projekt auf den Weg gebracht hat, also der Kommission, dem Rat oder dem Europaparlament.

Nur wenn der Rat oder das Parlament auf die Beschwerde hin mit einer Mehrheit von 55 Prozent beschließen würden, dass das beanstandete Gesetz tatsächlich gegen den Subsidiaritätsgrundsatz verstößt, würde es gestoppt. Dies aber ist hochgradig unwahrscheinlich, denn eben diese Mehrheit hatte ja zuvor schon für die Entscheidung gestimmt. Den Mitgliedstaaten bliebe dann nur noch der Weg zum Europäischen Gerichtshof (EuGH), um seinen Standpunkt rechtlich prüfen zu lassen.

Auf das Europaparlament als Hüter von Einzelstaats-Interessen aber sollte sich indes kein nationaler Politiker verlassen. Zum einen sind die dortigen Abgeordneten in europaweite Bündelparteien eingebunden, was ihnen ein Vertreter spezifisch – etwa deutscher – Interessen schwer macht. Zum anderen herrscht im Europaparlament eine faktische Große Koalition aus Konservativen und Sozialisten. Vor allem aber verstehen sich die maßgeblichen Politiker als europäische Avantgarde mit der Mission, kleinkarierte nationale Denkarten zu überwinden. Zudem ist das EP nicht gleich gewählt. Ein Vertreter aus Malta oder Luxemburg hat unproportional mehr Stimmgewicht als einer aus Deutschland oder Frankreich. Schließlich kann von einer öffentlichen Debatte über Entscheidungen in Rat, Kommission und Parlament keine Rede sein. Weil es schlicht keine europäische Öffentlichkeit gibt.

Ein einflussreicher deutscher EP-Abgeordneter reagierte, auf die Möglichkeit des Vetos durch nationale Parlamente angesprochen, mit den Worten: „Das wird kein Problem.“ Der Begriff der Subsidiarität sei schließlich dehnbar. Im Zweifel, so der Abgeordnete, werde das Europaparlament den Einzelstaate schon erklären können, warum die Angelegenheit in Brüssel geregelt werden müsse.

Mit anderen Worten: selbst bei offenkundigen Verstößen gegen das Subsidiaritätsprinzip bleiben die nationalen Parlamente letztlich machtlos. Was sie gewinnen, ist immerhin die Möglichkeit, den europäischen Institutionen dann und wann einen Schuss vor den Bug zu versetzen. Das könnte – im günstigen Fall – zu mehr politischer Sensibilität aufgrund des Bewusstseins führen, dass nicht alles, was in Brüssel verhandelt wird, unter der Aufmerksamkeitsschwelle der nationalen Parlamente hindurchrutscht.

Hessens Ministerpräsident Roland Koch gab sich unlängst bei einem Besuch in Brüssel nichtsdestotrotz kämpferisch:

„Bei Projekte, bei denen wir wirklich einen Verstoß gegen die Subsidiarität sehen, können Sie davon ausgehen, dass wir sehr wohl auf scharf schalten können und Netzwerke aktivieren. In Wahrheit beträgt die Anlaufzeit ja nicht acht Wochen, sondern Monate. Man beobachtet das, was in Brüssel passiert, ja schon im Entstehen. An der Frist scheitert ein politischer Wille selten.“

Allerdings, die Hürden für eine Subsidiaritätsklage liegen auch für einen energischen Landesfürsten hoch. Zunächst müssten entweder im Bundesrat oder im Bundestag 25 Prozent der Vertreter für eine Beschwerde stimmen. Als nächstes müssten acht Verbündete Staaten im Rest von Europa für die Klage-Allianz gewonnen werden. Wie soll ein Bundesland, das über keine außenpolitischen Kapazitäten verfügt (abgesehen vom Personal in den Brüsseler Vertretungen), dies bewerkstelligen?

Unbenommen bleibt den nationalen Parlamenten freilich die Möglichkeit, die Europapolitik ihrer Regierungen zu kontrollieren, etwa indem sie ihren Ministern klare Grenzen für Verhandlungen im Rat setzen. Daran hat es der Bundestag allerdings schon in der Vergangenheit fehlen lassen. Viele Bundestagsmitglieder räumen unumwunden ein, es sei gar nicht zu schaffen, neben dem innen- und außenpolitischen Pensum auch noch Brüsseler Dossiers zu verfolgen.

„Der Bundestag hat die Entwicklung der letzten fünfzehn Jahren in der EU schlicht verschlafen“, sagt ein langjähriger deutscher Beobachter in Brüssel. Immerhin dieser Aufmerksamkeits-Level könnte sich durch die Möglichkeit der Anti-Brüssel-Klage erhöhen.

Im Ergebnis enthält der Lissabon-Vertrag einige Hebel zur Stärkung der horizontalen Demokratie in Europa. Die Mitgliedstaaten müssten sie aber lernen zu nutzen – unter Aufbietung erheblicher parlamentarischer Energien. Nutzen sie diese Rechte, dann wird Lissabon-Vertrags sein Hauptziel allerdings nicht erreichen: effizienter, schneller und schlagkräftiger zu werden. Im Gegenteil. Dann droht die Lähmung der Union durch Koalitionen der Unwilligen.

Generell ist zu befürchten, dass durch den Lissabon-Vertrag Entscheidungen der EU weiter an demokratischer Legimität verlieren werden, weil er den Zurechnungszusammenhang zwischen politischer Entscheidung und Bürgerwille überstrapaziert. Der lautet:

Je tiefer der Eingriff in die Rechtsphäre des Bürgers ist, desto klarer müssen die Verantwortlichen für diesen Eingriff erkennbar sein. Denn nur wenn der Bürger die Möglichkeit hat, Politiker für ihr Handeln zur Rechenschaft zu ziehen, wird er dieses Handeln als legitim empfinden. Denn nur dann traut er den Politikern zu, verantwortsbewusst mit ihrer Macht umzugehen.

6 Kommentare

  1.   Boccanegra

    Nun denn, die Show ist vorüber und der letzte Lissabon-Watch geschafft… Über den Unterschied zwischen dem „Europäischen Rat“ und dem „Rat“ haben sich die Leser hoffentlich eigenständig informiert; nur der Form halber daher noch einmal die Feststellung, dass (anders als im Text behauptet) die Versammlung der Staats- und Regierungschefs „Europäischer Rat“ heißt und weiterhin normalerweise im Konsens entscheidet, wogegen der „Rat“ (auch: Rat der EU, Ministerrat), in dem normalerweise die „Doppelte Mehrheit“ gilt, sich aus den jeweiligen Fachministern zusammensetzt. Wenn man wirklich verstehen will, wie in Brüssel entschieden wird, dann sollte man diese beiden Institutionen nicht verwechseln; andererseits erleichtert ein wenig Desinformation die Meinungsbildung natürlich immer wieder enorm. Seis drum.

    Was ich nicht verstehe, lieber Herr Bittner, ist, warum Sie nicht ehrlich sagen, worüber Sie schreiben wollen. Es ist unehrlich, erst großspurig anzukündigen, dass man sich mit der Frage „Bringt der Lissabin-Vertrag wirklich mehr Demokratie?“ beschäftigen wolle, um dann acht Absätze zu Mehrheitsregelungen und Souveränitätsverlust im Rat zu schreiben, sechzehn Absätze zur Subsidiarität – aber nur einen einzigen zu den erweiterten Kompetenzen des Europaparlaments. Dieses Parlament ist die Institution, in der auf europäscher Ebene die Interessen der europäischen Bevölkerung als solcher vertreten werden; dass dieses Parlament enorm an Mitspracherechten gewinnt, ist der größte Gewinn des Lissabon-Vertrages; und diesen Aspekt durch eine nichtssagende Gegenüberstellung zweier Zahlen (85:112) von Politikfeldern abzutun, ist lächerlich. Erstens wüsste ich gerne, von wo Sie diese Zahlen in dieser Form haben – aus dem EU-Vertrag bestimmt nicht. Und zweitens kommt es ohnehin nicht auf die Quantität, sondern auf die qualitative Bedeutung der Mitspracherechte an (also etwa auf die Beteiligung in der essenziellen Innen- und Justizpolitik). Wenn Sie der Meinung sind, dass das EP noch immer nicht die Rolle hat, die es haben müsste, dann hätten Sie hierzu Argumente bringen sollen – das wären relevante Bemerkungen zur Demokratiefrage auf europäischer Ebene gewesen.

    So aber scheint es immer deutlicher zu werden, dass Sie sich echte Demokratie ohnehin nur auf nationalstaatlicher Ebene vorstellen können – anders ist Ihre mentale Fixierung auf die Subsidiarität und die nationalen Parlamente kaum zu erklären. Geradezu absurd wird es, wenn Sie zu bedauern scheinen, dass die Europaparlamentarier „in europaweite Bündelparteien eingebunden [sind], was ihnen ein Vertreter spezifisch – etwa deutscher – Interessen schwer macht“. Lieber Herr Bittner, halten Sie die Existenz europäischer Parteien, die sich an unterschiedlichen politischen Leitbildern statt an nationaler Herkunft orientieren denn für ein Manko der europäischen Demokratie?

    Natürlich ist es bedauernswert, dass die nationalen Parlamente (und gerade der Bundestag) die Minister im Rat nicht strenger kontrollieren – aber diese Tatsache betrifft eher die nationalstaatliche als die europäische Demokratie, und sie gilt für eine EU auf Grundlage des Lissabon-Vertrags nicht anders als für eine des Vertrages von Nizza. Entscheidend für die Entwicklung der Demokratie in der EU hingegen ist das Europaparlament, und dessen Rechte werden durch den Lissabonner Vertrag erheblich gestärkt. Dies ist der wesentliche Grund, weshalb Lissabon ein Fortschritt in der Entwicklung der EU ist – nicht der Weisheit letzter Schluss, aber jedenfalls besser als alles, was wir bis jetzt hatten.

    Bliebe die (in manchen Kommentaren zum letzten Blogeintrag angeklungene) Sorge, dass durch Lissabon ein Status quo festgeschrieben wird, der weitere Demokratisierungsfortschritte behindert, wogegen eine echte Demokratisierung der EU nur durch ein Nein und einen völlig neuen Vertrag (oder durch die Verfassung eines Europasuperstaats) zu haben wäre. Ich denke, sowohl die Sorge als auch die Hoffnung trügen. Seit der Einheitlichen Europäischen Akte 1986 hat bis jetzt noch jede Reform des EU-Vertrags dem Europaparlament neue Rechte beschert – es ist also eher wahrscheinlich, dass eine solche „inkrementelle“ Demokratisierung sich auch in Zukunft fortsetzen wird. Dagegen ist es sehr unwahrscheinlich, dass ein Nein zu Lissabon die europäischen Regierungen zu einem mutigen alternativen Schritt animiert. Stattdessen würde wohl ein noch kleinerer gemeinsamer Nenner ausgehandelt und noch mehr Rücksicht auf die Bremser genommen werden. Wer eine wirklich demokratische EU möchte, kann das nicht wollen.

    Es ist offensichtlich, dass noch weitere Demorkatisierungsschritte wünschenswert wären: etwa die Wahl der Kommission durch das Europaparlament, wodurch sie als eine echte „europäische Regierung“ legitimiert würde; oder die Wahl des Europaparlaments nach einem einheitlichen europaweiten Wahlrecht, wodurch das etwas alberne gegenwärtige System der Sitzverteilung nach Nationalstaaten abgeschafft werden könnte. Aber zunächst einmal ist Lissabon notwendig – als Grundlage für diese weiteren Schritte und um nicht noch weitere Jahre nutzlos mit dem Verfassungskatzenjammer zu verbringen, der die europäischen Regierungen nur zum Tiefstapeln verleiten wird.

    Darum Daumen drücken für Irland… Morgen wissen wir mehr.

  2.   Wolfgang

    Vielen Dank für die Erwiderungen des Hrn. Boccanegra. Auch durch ständige Wiederholung wird nicht wahr, dass der Europäische Rat mit doppelter Mehrheit entscheidet. Im Europäischen Rat gilt weiterhin das Vetorecht! Das sollte veröffentlicht und angeprangert werden.

    Es gibt ein weiteres (deutsches) Demokratieproblem:
    Wichtige Dinge werden in den Ministerräten entschieden mit der Vorgabe, nationale Gesetze daraus zu machen. Kein deutscher Bürger erfährt, wie der deutsche Minister im Ministerrat gestimmt hat. Der deutsche Minister stimmt im Ministerrat ohne Vorgabe und ohne Kontrolle des Bundestages ab. In Dänemark muss sich der Minister die Zustimmung des dänischen Parlaments für sein Verhalten im Ministerrat holen.


  3. […] für die Regionen und Länder, europaweite Referenden ab 1 Million Unterzeichner) hinterfragt er:  Bringt der Lissabon-Vertrag wirklich mehr Demokratie? Eher nein, ist sein Fazit. Und vielleicht ja auch das Voum der Iren, die vielleicht am ehesten das […]

  4.   arne anka

    „Damit schwinden zugleich die Einflussmöglichkeiten von Staatsbürgern auf die Politik insgesamt.“

    biite, welche einflussmöglichkeiten schwinden denn?
    das interesse des bundestages an europäischen vorgängen ist beschränkt, ein bindung der minister für ihre tätigkeit auf eu-eben an entscheidungen des bundestages existiert nicht.
    damit ist die einflussmöglichkeit der bürger, die ihen offenbar vorschwebt, schon nicht gegeben.
    die stärkung des ep (die ihnen wenig bedeutet, da ihr demokratie-verständnis strikt national gebunden ist) hingegen eröffnet erstmals eine echte vertikale einflussnahme – nurr muss sich die bürgerschaft darauf einstellen, den wahlen zum ep mehr gewicht beizumessen, als bisher der fall ist.

    „Eine solche Machtverschiebung vom Souverän auf eine supranationale Staatenkammer dürfte historisch einzigartig sein.“
    da sidn wikr wieder an der stelle welche rolle bei ihen die „nation“ spielt udn wie sie definiert wird.
    eine solche kompetenzübertragung ist nämlich schon bei der gründung der usa vorgekommen, der gründung des deutschen reiches und der bundesrepublik.
    nur weil das „staatsvolk“ in deutschland zb zum ganz überwiegenden teile deutsch als muttersprache spricht und ethnisch irgendwie „deutsch“ ist, ist es nicht zwingend eine nation (was ikst dann nämlich mit österreich, teilen der schweiz, beldiens, luxemburg, …?).
    es lkässt sich die eu dann ggf nämlich als parallelkonstrukt zur bundesrepublik betrachten, nur dass zu den auch in der br zu beobachtenden partikular- und regionalinteressen sich noch die sprachgrenzen fügen.
    ob die eu nun zu einer föderation wird, sei dahingestellt — aber sie würden kaum ernsthaft behaupten wollen, dass in der föderalen bundesrepublik die demokratie schwere einbussen erlitten hat, dadurch, dass sich die länder zum bund zusammengeschlossen haben — warum soll das also bei der eu der fall sein?

    „Bisher regelt das mit qualifizierter Mehrheit zustande gekommene Gemeinschaftsrecht vor allem Leistungen, also Agrarbeihilfen und Struktursubventionen.
    Nun aber werden auch Rechtseingriffe in klassische Souveränitätsbereiche (Justiz/Innen) durch europäische Mehrheitsentscheidungen möglich.“

    pardon? was ist mit dem binnenmarkt? schengen? freizügigkeit? anerkennung von abschlüssen? gemeinsamen standards?
    alles eingriffe in klassische souveränitätsbereiche (passwesen! zuzugsbegrenzung! bildung! normierung!).

  5.   Solange

    Dieser Blogeintrag liegt zwar schon etwas länger zurück, aber hat an Aktualität nichts verloren (wir erinnern uns, Informationsdefizite, fehlerhafte Deutungen des Lissabon-Vertrags etc.), weshalb ich ihn nochmal heraussuche.

    Vielen Dank für Ihre Ausführungen und meine vollste Zustimmung, lieber Boccanegra; dem ist eigentlich nichts mehr hinzuzufügen. Wäre schön, Sie mal wieder hier zu lesen.

    Viele Grüße,
    Solange

  6.   Michael

    Schöner Artikel, wenn er nur stimmen würde!

    Sie schreiben,“ Die so genannte „Doppelte Mehrheit“ im Rat (also der Versammlung der Regierungschefs) soll ab 2014 sicherstellen, dass künftig auch im Falle von Meinungsverschiedenheiten wichtige Entscheidungen getroffen werden können.“, das ist falsch! Dieses Abstimmungsverfahren wird im Rat ( Minister der einzelnen Mitgliedsstaaten) angewand.

    Schade, wenn nichteinmal eine Renomierte Zeitung richtig recherchieren kann.

    Mit freundlichem Gruß

    Michael F.

 

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