Von Valentin Schröder
Der Bundestagspräsident ließ die günstige Gelegenheit nicht verstreichen. Direkt in seiner Antrittsrede mahnte Norbert Lammert eine erneute Änderung des neuen Bundestagswahlrechts an. Er sei besorgt, denn „ganze vier Überhangmandate (…) und die neuen Berechnungsmechanismen, die für die meisten Wahlberechtigten übrigens ziemlich undurchsichtig sind“ ließen bei schon jetzt 29 Ausgleichsmandaten „die Folgen ahnen, die sich bei einem anderen, knapperen Wahlausgang für die Größenordnung künftiger Parlamente ergeben könnten.“
Wir erinnern uns: Überhangmandate verzerrten bislang das Mandatsverhältnis zugunsten von Parteien, die in einzelnen Bundesländern mehr Direktmandate erzielten als ihnen dort nach ihrem Zweitstimmenanteil zustanden. Diese Verzerrung wird im neuen Wahlrecht durch Ausgleichsmandate für andere Parteien beseitigt. Tatsächlich gab es bei der Wahl 2013 die besagten vier Überhangmandate. Und in der Tat erhöhte sich die Mandatszahl im Bundestag von 598 auf 631. Aber diese Erhöhung lag nicht an den vier Überhangmandaten, die Lammert vermutlich meinte. Dazu wäre es auch gekommen, wenn kein einziges dieser Überhangmandate angefallen wäre. Um diesen überraschenden Wahlregeleffekt zu verstehen, ist ein genauerer Blick auf die Details der Stimmenverrechnung nötig. Deshalb wird es nun etwas technischer.
In Deutschland gibt es regulär (also ohne Überhang und Ausgleich) 598 Bundestagsmandate. Sie werden nach dem neuen Wahlrecht vor der Wahl auf die 16 Länder verteilt, und zwar nach deren Bevölkerungsanteil – so erhielten z.B. Bayern mit 11 Millionen Einwohnern 92 Mandate und Niedersachsen mit 7,4 Millionen 59. Nach der Wahl erhält jede Bundestagspartei von jedem dieser 16 Kontingente so viele Mandate, wie ihrem Zweitstimmenanteil im Land entspricht, oder, falls sie mehr Direktmandate erzielte, diesen Anteil plus der „überhängenden“ Direktmandate. Dies sind die altbekannten Überhangmandate. Die Mandate aus den Länderkontingenten werden für jede Partei zu ihrer sog. „Mindestsitzzahl“ aufsummiert. Das heißt „Erste Stufe der Mandatsverteilung“.
Damit ist die Verteilung aber noch nicht abgeschlossen, denn nun werden die Mindestsitzzahlen der Parteien mit den bundesweiten Zweitstimmenanteilen der Bundestagsparteien verglichen. Bestenfalls entspricht die Mindestsitzzahl jeder Partei genau ihrem Stimmenanteil. So war es 2013 aber nicht: die CSU hatte drei Mindestsitze „zu viel“, SPD und Grüne je einen „zu viel“ und die Linke einen „zu wenig“. Nur die CDU-Mindestsitzzahl entsprach dem CDU-Stimmenanteil.
Laut Wahlgesetz ist jeder Partei ihre Mindestsitzzahl garantiert. Aber außerdem muss das Mandatsverhältnis dem Stimmenverhältnis zwischen den Parteien entsprechen. Bei Abweichungen davon werden in der „Zweiten Stufe“ zusätzliche Mandate verteilt, bis die beiden Verhältnisse übereinstimmen. Das sind die Ausgleichsmandate. 2013 wich die Mindestsitzzahl der CSU am weitesten von diesem Proporz ab. Deshalb wurde der Ausgleich entlang der CSU-Mindestsitzzahl vorgenommen. Sie betrug 56. Damit diese Zahl mit dem CSU-Stimmenanteil (8,9%) bezogen auf alle Bundestagsparteien übereinstimmte, mussten insgesamt 631 Mandate verteilt werden. So kam es zu der Mandatserhöhung.
Aber wie kam es nun zu den jeweils „zu vielen“ oder „zu wenigen“ Mindestsitzen? Das lag an der Verteilung der Mandate zuerst auf die Länder. Regionale Unterschiede im Wahlverhalten führten nun zu Unterschieden bei Wahlbeteiligung und Stimmenanteil der mandatsmäßig zu berücksichtigenden Parteien zwischen den Ländern. Erstere schwankte 2013 vor Ort zwischen 62 und 73 Prozent und letzterer zwischen 81 und 88 Prozent. In Ländern mit unterdurchschnittlicher Wahlbeteiligung und/oder unterdurchschnittlichem Anteil mandatsrelevanter Stimmen waren für die Bundestagsparteien folglich weniger Stimmen pro Mandat nötig als in Ländern mit hoher Wahlbeteiligung und/oder vielen zu berücksichtigenden Stimmen. So erhielt beispielsweise die SPD in Niedersachsen 22 Mandate mit 1,4 Mio. Stimmen. In Bayern kam sie wiederum bei 1,3 Mio. Stimmen auf 23 Mandate. Sie erhielt dort also mit weniger Stimmen mehr Mandate als in Niedersachsen. Diese Unterschiede führten in der Summe bei manchen Parteien zu den „zu vielen“ (oder eben zu wenigen) Mindestsitzen.
Diese Unterschiede haben nichts mit den Direktmandaten zu tun. Aber sie haben die gleichen Konsequenzen wie die bisherigen Überhangmandate: sie lösen Ausgleichsmandate aus.
Um das zu erklären, tun wir erst einmal so, als würden die 598 regulären Mandate genau nach dem Stimmenverhältnis auf Parteien und Länder verteilt. Dann ergibt sich die Mandatsverteilung, wie sie in Abbildung 1 durch die gelben Säulen dargestellt ist. Die blauen Säulen dort zeigen die echte Mandatsverteilung nach der Ersten Stufe. Die Abweichungen zwischen den Balken sind zwar klein. Aber sie haben eine große Wirkung.
Abbildung 1: Ideale Mandatsverteilung und Mandatsverteilung nach der Ersten Stufe
Das ist in Abbildung 2 dargestellt, wo jeweils nur die Abweichungen der echten gegenüber der idealen Verteilung erscheinen.
So gibt es bei der CDU beispielsweise in fünf Ländern fünf „überzählige“ Mandate – in Brandenburg, dem Saarland, Sachsen-Anhalt, Thüringen und Baden-Württemberg. Die ersten vier davon sind die erwähnten Überhangmandate durch zu viele Direktmandate. Das Mandat im Ländle jedoch kam durch einen hohen Anteil nicht in die Mandatsberechnung eingehender Stimmen zustande und fiel als Listenmandat an. Man könnte es deshalb „Listen-Überhangmandat“ nennen. Zufällig führten insgesamt ebenfalls fünf „Listen-Unterhangmandate“ in Bremen, Niedersachsen und NRW bei der CDU-Mindestsitzzahl aber wieder zu einem Saldo von Null. Die klassischen Überhangmandate der CDU allein führten deshalb zu keiner Mandatserhöhung. Wäre der Saldo aller anderen Parteien ebenfalls Null gewesen, hätte es am Ende sogar genau 598 Mandate und damit überhaupt keine Bundestagsvergrößerung gegeben.
Abbildung 2: Überhang- und Unterhangmandate
So war es bei den anderen Parteien aber eben nicht, wie man an den Salden in Abbildung 2 sieht. Besonders deutlich ging es bei der CSU daneben, die als Ein-Land-Partei natürlich auch keine Möglichkeit zum Ausgleich durch Aufsummieren hatte. Unterm Strich kam es damit bei den Mindestsitzzahlen zu vier Mandaten zu viel (0 CDU + 3 CSU + 1 SPD + 1 Grüne – 1 Linke = 4). Das erhöhte die Bundestagsgröße schon einmal auf (598 + 4 =) 602 Sitze, denn die Mindestsitzahlen sind ja garantiert. Die Zweite Stufe der Verteilung brachte dann die besagten 29 Ausgleichsmandate und damit (598 + 4 + 29 =) 631 Sitze.
Indem er selbst zu ihrem Opfer wurde, hatte der Bundestagspräsident also auf geradezu unheimliche Weise Recht, als er die Undurchsichtigkeit des geltenden Wahlrechts rügte. Aber mit Blick auf dessen beachtliche Mandatsfolgen bleibt Lammert zumindest ein Trost: beim nächsten Mal winkt ihm die Aussicht auf eine zumindest ähnlich große Zuhörerschaft im Bundestagsplenum.
Valentin Schröder ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter in der
Wirtschaftswissenschaftlichen Abteilung des Zentrums für Sozialpolitik an der
Universität Bremen.