Wissen wir, was wir diesen Sommer getan haben?
Ein Report
Die Tragödie schwappt an Europas Ufer wie alljährliche Gezeiten. Im Sommer erwärmt sich das Mittelmeer, und mit den Temperaturen steigt der Mut verzweifelter Afrikaner. Zu Tausenden machen sie sich von den Küsten auf Richtung Norden, in überfüllten Booten, oft von kriminellen Schleppern zusammengepfercht in lebensbedrohliche Enge. Die Migranten zieht die Hoffnung auf ein besseres Leben. Für viele besteht das schon aus einem Tag ohne Hunger. Oder aber sie flüchten vor politischer Verfolgung, vor Folter und Gefängnis.
Genauso regelmäßig wie der Zustrom übers Meer fehlt den Europäern das Interesse an den Dramen an ihren Flanken. In einer Nacht Ende März 2009 ertrinken auf dem Weg nach Italien über 300 Menschen vor der libyschen Küste. Ein Unglück, gewiss. Aber es gibt auch Schicksale, die noch grauenhafter sind, und an denen sich Europa durch Unterlassen mitschuldig macht.
Am 20. August entdeckt die italienische Küstenwache vor der Insel Lampedusa ein Schlauchboot mit fünf völlig entkräfteten Insassen. Ursprünglich waren 78 Menschen an Bord. Fast Drei Wochen lang driftete das Schlauchboot ohne Nahrung, Treibstoff und Trinkwasser übers Mittelmeer. Es handelt sich um Eritreer. Ihre Chancen, in Europa Asyl zu erhalten, stehen gut – vorausgesetzt sie erreichen das EU-Festland. Die Anerkennungsquoten für Eritreer sind hoch, denn sie kommen aus einem Land, das die Menschenrechtsorganisation Human Rights Watch aufgrund von Folter, Zwangsarbeit und oft lebenslanger Wehrdienst als „gigantisches Gefängnis“ bezeichnet.
Leichen in Italiens Fischernetzen
Die Überfahrt von der libyschen Küste nach Lampedusa ist die letzte Etappe einer tausende Kilometer langen Reise. Die Flüchtlinge haben Trinkwasser und Treibstoff für drei Tage an Bord. Doch erst geht der Sprit aus, dann der Proviant. Nach und nach, berichten die Überlebenden, hätten sie die Leichen ihrer verdursteten Landsleute über Bord geworfen.
Die Todesfahrt macht für einige Tage Schlagzeilen in Europa. Nicht nur das alptraumhafte Geschehen auf dem Schlauchboot bewegt die sommerlichen Zeitungsleser, sondern auch der Umstand, dass offenbar mehrere Handelsschiffe das driftende Boot sichteten, ohne zu helfen. Nur die Besatzungen zweier Fischkutter, erzählt ein Überlebender, habe ihnen Brot und Wasser gegeben, seien dann aber abgedreht.
Im Restaurant des Straßburger Europaparlaments sitzt, vor einem Tellerchen mit kunstvollen Desserttörtchen, Barbara Lochbihler. Sie kommt nicht dazu, das Besteck anzurühren. Immer wieder sausen ihre Hände beim Reden auf die Tischdecke nieder. „Die Dramen, die sich vor den europäischen Küsten abspielen, haben viele hier noch nicht richtig vor Augen. Dabei werden wir es durch den Klimawandel und die Versteppung in Afrika noch mit Flüchtlingsströmen zu tun bekommen, die alle bisherigen Dimensionen sprengen. Darauf kann Abschottung doch wohl nicht die Antwort sein.“
Doch die Europäische Union, schildert Lochbihler, sei einstweilen zu sehr damit beschäftigt, die Welt vorm Klimatod zu retten. Für Flüchtlinge bleibt da kaum Zeit.
Lochbihler ist die ehemalige Deutschland-Chefin von Amnesty International. Im Juli 2009 ist die 50jährige für die Grünen ins Europäische Parlament eingezogen. Zwei Monate und einen Flüchtlingssommer später, nach den ersten Ausschuss-Sitzungen, Kommissions-Anhörungen und Plenardebatten, hat sie eines gelernt: „Als Menschenrechtsfrau kommen Sie hier immer erst dran, wenn die großen Klima- und CO2-Debatten durch sind. Und dann dürfen Sie vielleicht eine Minute reden.“ Als unlängst der EU-Justizkommissar Jacques Barrot vor den Abgeordneten über Migrationspolitik sprach, berichtet Lochbihler, „kam der einzelne Mensch gar nicht vor.“ Ständig sei nur von „Flüchtlingsströmen“ oder „Kriminalität“ die Rede gewesen.
„Europa fehlt ein Konzept“
„Man muss sich doch mal klar machen, was an unseren Grenzen eigentlich geschieht“, empört sich die frischgebackene Europapolitikerin. Dann berichtet sie von italienischen Fischern, die Leichen in ihren Netzen finden und zur Warnung für sich und ihre Kollegen Leuchtbojen über gesunkenen Flüchtlingsbooten aussetzen. Bilder wie aus einem Horrorfilm steigen in den Kopf. „Das Problem ist, dass in Brüssel in der Sache eine Zuständigkeitszersplitterung herrscht“, sagt Lochbihler. „Legale Migration gehört in den Bereich Arbeitsmarkt, also in die Kommission. Flüchtlingsabkommen mit Libyen hingegen sind klassische Außenpolitik, mithin Angelegenheit der Mitgliedstaaten, da hat die EU keine Zuständigkeit.“ Das Ergebnis: „Es fehlt ein europäisches Konzept für eine Migrationspolitik.“
Infolge zunehmender Dürren, Trinkwasserknappheit und Bodenerosionen in Afrika könnte Europa schon bald vor Herausforderungen stehen, denen alle bisherige politische Koordination nicht gewachsen ist. Bis zum Jahr 2050, schätzt die Armutsbekämpfungs-NGO Germanwatch, könnte die Anzahl der „Umweltflüchtlinge“ weltweit auf 150 Millionen ansteigen. Die EU kann zwar von Finnland bis Malta die Glühbirne verbieten und Qualitätsnormen für Gurken verhängen, aber für eines der perspektivisch drängendsten Probleme des Kontinents bietet der Brüsseler Behördenapparat keine Schnittschnelle. Nicht einmal auf eine gemeinsame Grammatik in der Migrationspolitik können sich Europas Politiker bisher einigen.
„Wir haben aber in der EU leider noch nicht einmal die ganz banale Frage geklärt, wer eigentlich ein Flüchtling ist“, sagt Manfred Weber, der für die CSU im Europaparlament unter anderem zuständig ist für Einwanderungfragen. „Irakische Christen werden in Schweden zu hundert Prozent anerkannt, in Griechenland zu hundert Prozent nicht anerkannt.“ Es wäre schon ein großer Schritt, glaubt Weber, wenn Europa sich auf gemeinsame „Spielregeln“ einigen könnte. Doch gerade dort, wo ein gemeinsames europäisches Handeln richtig und wichtig wäre, beim Asylrecht und bei der Migrationskontrolle, sind die EU-Mitgliedsstaaten Bastionen der nationalen Souveränität geblieben.
Solidarität? Vielleicht später
Die Folge sind zunehmende Spannungen nicht nur von außen, sondern auch im Innern. „Gerechte Lastenteilung“ heißt das Reizwort im Diplomatenjargon. Denn EU-Kernländer wie Deutschland sind geografisch von den Flüchtlingsströmen übers Meer abgeschottet. Um sie herum liegt eine Pufferzone europäischer Nachbarn, die den Andrang abfangen müssen. Die meisten Migranten und Flüchtlinge kommen auf Malta und Zypern, in Italien, Spanien, und Griechenland an. Der Staatenverbund hat sich bisher lediglich auf ein Prozedere geeinigt, das „Asyl-Shopping“ in verschiedenen EU-Staaten verhindert soll. „Verordnung (EG) Nr. 343/2003“ oder kurz „Dublin II“ heißt das EU-Abkommen, wonach jeder Flüchtling in dem Land seinen Asylantrag stellen muss, in dem er zuerst EU-Boden betreten hat. Doch das Problem bleibt die Verteilung der Flüchtlinge. Bisher gilt hier lediglich schwammiges „Solidaritäts-Prinzip“ unter den Staaten.
Einem verbindlichen Schlüssel zur Verteilung der Ankömmlinge auf alle EU-Mitgliedsländer verweigern sich vor allem die Regierungen in Berlin und Wien. Die mehr oder weniger unverhohlene Begründung: Deutschland und Österreich seien damals in den 90er Jahren mit Flüchtlingen aus dem Balkan allein gelassen worden. Die Integration von hunderttausenden Bosniern und Kosovaren erfordere noch immer außergewöhnliche Anstrengungen.
UN: „verabscheuungswürdige Zustände“
Einigermaßen brachial gebärden sich in der Zwischenzeit die Anlaufläner im Süden gegenüber den Flüchtlingen aus Afrika. Im Sommer 2009 tritt in Italien ein so genanntes „Sicherheitsgesetz“ in Kraft, wonach illegale Einreise mit Geldbußen zwischen 5.000 und 10.000 Euro bestraft werden kann. Die Abschiebung soll auf dem Fuße folgen. Italienern, die illegale Einwanderer beherbergen oder beschäftigen, drohen Haftstrafen zwischen drei und sechs Jahren. Die Regelung schrecke Fischer ab, Flüchtlinge in Notlagen zu helfen, sagt die Ex-Amnesty-Chefin Lochbihler. „Die haben jetzt Angst, dass sie vor Gericht kommen, wenn sie Schiffbrüchige retten.“
In Griechenland, wo die Zahl der Flüchtlinge und Migranten von rund als 40 000 im Jahr 2005 auf 146 000 im Jahr 2008 empor geschnellt ist, setzt die Regierung ebenfalls im Juli 2009 neue Asylregeln in Kraft. Die Verfahren werden in die Polizeidirektionen in der Provinz verlagert, die Berufungsinstanz wird abgeschafft, und Flüchtlinge dürfen ab sofort statt bis zu drei bis zu sechs Monaten in Lagern interniert werden. In den wenigsten Polizeiquartieren gibt es Übersetzer und geschulte Beamte, die Asylanträge entgegennehmen können. Der Vertreter des UN-Flüchtlingswerkes in Athen kündigt einstweilen die Zusammenarbeit mit der griechischen Regierung auf. Bereits 2008 hatte der Europarat die Bedingungen in einem der größten griechischen Internierungslager als „verabscheuungswürdig“ und als „Gesundheitsrisiko für Betreuer wie für Internierte“ bezeichnet.
Anfang dieser Woche, während eines EU-Innenministertreffens in Brüssel, nutzt Wolfgang Schäuble die Gelegenheit, um harsche Kritik an Griechenland zu üben. „Die Einhaltung der menschenrechtlichen Grundsätze darf in keinem Teil Europas in Zweifel gestellt sein“, sagte der Bundesinnenminister. Was in Griechenland geschehe sei „nicht nur ein griechisches Problem, es ist ein Problem für die EU.“ Es ist besonders ein Problem für Deutschland. Denn am 9. September untersagte das Bundesverfassungsgericht einstweilen die Abschiebung eines Irakers nach Griechenland, wo er ursprünglich – und erfolglos – einen Asylantrag gestellt hatte.
Karlsruhe: „Erhebliche Überlastung“
Zur Begründung führten die Karlsruher Richter aus, sie sähen Klärungsbedarf hinsichtlich der Frage, „welche Auswirkungen der europarechtliche Grundsatz der Solidarität, der im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts auch für eine gemeinsame Asylpolitik Geltung beansprucht, bei einer erheblichen Überlastung des Asylsystems eines Mitgliedstaates auf die Rechte des einzelnen Asylantragstellers (…) hat.“ Kurzum, von einheitlichen europäischen Asylgarantien könne nicht im Ernst die Rede sein. Die Zustände im EU-Partnerland Griechenland erscheinen dem Bundesverfassungsgericht in juristischer Hinsicht als offenbar europaunwürdig.
Die Tatsache, dass Europas moralische Havarie außerhalb von Expertenkreisen kaum wahrgenommen wird, ist allerdings ist nicht so sehr einem vermeintlich trägen Brüsseler Behördenapparat geschuldet. Justizkommissar Jacques Barrot hat die Brisanz des Themas schon erkannt. „Die Länder der EU dürfen nicht die Augen verschließen vor solchen Trägodien wie im Mittelmeer“, appelliert der Franzose, und: „Asylpolitik ist eine Pflicht für Europa.“ Das bedeute, glaubt er, einerseits, kriminelle Schlepperbanden stärker zu verfolgen. Anderseits aber auch die Achtung der Menschenrechte. Doch was kann Kommissar Barrot, als suprastaatlicher Interessenwalter ohne Hoheitsmacht, tatsächlich tun, außer von Brüssel zu reden und zu mahnen? – Er kann ein wenig mehr zwischen den Mitgliedstaaten koordinieren.
Anfang September schlägt die EU-Kommission in Zusammenarbeit mit dem UNHCR ein gemeinsames „Resettlement-Programm“ vor. Gemeint ist nicht die Aufnahme von Menschen aus Athen oder Lampedusa, sondern von besonders Schutzbedürftigen aus Flüchtlingslagern in Kriegs-und Krisengebieten. Im vergangenen Jahr siedelte der UNHCR 66.000 Menschen im Rahmen dieses Programms um. Mitgliedsländer der EU nahmen lediglich 4.400 von ihnen auf, neben den 10.000 irakische Flüchtlinge, die nach einem EU-Beschluss von 2008 nach Europa geholt werden sollen – auch nach Deutschland. Die österreichische Regierung begrüßt den Vorschlag – und betont, das die Teilnahme am „Resettlement Programm“ freiwillig sei.
Maulkorb für den Justizkommissar
Was die humanitären Zuständen in Europas eigenen Flüchtlingslagern angeht, sagt Justizkommissar Barrot: „Ich werde nicht aufhören, die Regierungen auf ihre Pflichten als EU-Mitgliedstaaten hinzuweisen“, beteuert Barrot.
Wird er nicht?
Am 1. September erklärte ein Sprecher im Auftrag von Barrot, die Kommission erwarte von Italien eine Erklärung zu den Vorwürfen, es seien Migranten noch auf See nach Libyen zurückgeschickt worden. Silvio Berlusconi, der gerade den Gedenkfeierlichkeiten zum Ausbruch des 2. Weltkriegs in Danzig beiwohnte, feuerte daraufhin schwere Kaliber gen Brüssel. Kommissare und ihre Sprecher, die sich auf diese Weise in die italienische Innenpolitik einmischten, herrschte er, müssten „rausgeworfen“ werden. Sollte so etwas noch einmal vorkommen, werde er, Berlusconi, jede Einigung im Europäischen Rat blockieren.
Nach dieser Attacke fragte die ZEIT mehrmals bei Barrots Pressestelle nach, welche Mittel der EU-Kommission blieben, um bei den Mitgliedsstaaten Rechtsgehormsam einzufordern. Eine Antwort blieb aus. Unnachgiebiges Ansprechen? Das sähe anders aus.
Dabei begehen europäische Küstenwachschiffe unter Mitwirkung der EU-Grenzschutzagentur Frontex im Mittelmeer eklatante Völkerrechtsbrüche, wenn sie Flüchtlingsboote abdrängen. Zwar darf jeder Staat nach EU-Gesetzen Asylbewerber zurück- oder ausweisen. Dies hat aber „unter Wahrung der Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention“ zu geschehen. Und die statuiert ein Rückweisungsverbot. Wenn Leben oder Freiheit der Flüchtlinge im Ursprungsland gefährdet sind, dürfen sie nicht ohne ordentliche Asylprüfung abgewiesen werden.
Sanktionen gegen Griechenland?
Doch was kann die EU-Zentrale tun, um ihre Mitglieder zum Rechtsgehorsam zu bewegen? Sie besitzt nur eine Keule, den Artikel 7 des EU-Vertrages. Laut ihm kann einem EU-Mitglied, das „schwerwiegend und anhaltend“ gegen Menschenrechtsgrundsätze verstößt, das Stimmrecht im Brüsseler Rat entzogen werden. Das ist schon einmal geschehen, im Jahr 2000, als die Österreicher die rechtspopulistische FPÖ in die Regierung hoben. Das Resultat der Sanktion war vor allem eine lang anhaltende diplomatische Krise – und die Lehre, dass Artikel 7 im Zweifel mehr Ärger als Nutzen bringt.
In Wien sitzt mittlerweile eine EU-Behörde, die nach Ansicht der grünen Europaabgeordneten Franziska Brantner „genau die Aufgabe haben sollte, solche Menschenrechtsverletzungen wie sie Flüchtlingen geschehen, aufzudecken und anzuprangern.“ Brantner meint die 2007 gegründete „Agentur der Europäischen Union für Menschenrechte“. Doch diese EU-Zweigstelle ist ausdrücklich ohne die Intention ins Leben gerufen worden, Mitgliedsstaaten zur Ordnung zu rufen. „Die Agentur“, heißt es in ihrer Selbstdarstellung, „ist NICHT dazu ermächtigt (…) die Lage der Grundrechte in den Ländern der EU (…) zu überwachen oder sich mit der Rechtmäßigkeit von gemeinschaftlichen Rechtsakten und deren rechtlicher Umsetzung in den Mitgliedstaaten zu befassen.“ Mehr als „Papiere zu verfassen“, beklagt Brantner, dürfe man dort nicht leisten. Insider unken, die Agentur sei ohnehin nur gegründet worden, um Österreich, wie andere Mitgliedsstaaten auch, mit einem EU-Behördenableger zu versorgen.
Der FDP-Europaabgeordnete Alexander Alvaro findet am Ende dieses Sommers die Frage berechtigt, „wie ernst es einige Mitgliedsstaaten eigentlich mit der Garantie der Menschenrechte meinen.“ Aus seiner Sicht ist es höchste Zeit, das Thema Flüchtlinge von einem Saisonaufreger zu einem der grundlegenden „Top 3“-Thema auf der EU-Agenda zu machen. „Es ist ja tragischer Weise zur allsommerlichen Routine geworden, dass Menschen vor unseren Küsten ertrinken. Danach sorgt die Angelegenheit dann nicht mehr für besondere Aufmerksamkeit.“ Das strategische Ziel der EU-Politik, glaubt Alvaro, müsse sein, die Lebensbedingungen in Afrika zu verbessern, damit die Menschen gar nicht erst gezwungen seien, sich auf den gefährliche Seereise nach Norden zu machen. „Das heißt, dass wir die Afrikapolitik endlich ernst nehmen müssen“, sagt er. Warum ist das bisher nicht geschehen? Alvaro atmet tief aus. „Ehrlich gesagt: Der Politik fehlt manchmal der Weitblick über die aktuelle Legislaturperiode hinaus.“