So funktioniert Kapitalismus. Ein Blog

Einstieg in die Bankenunion – und die Fiskalunion

Von 31. Dezember 2012 um 12:29 Uhr

Manchmal beschließen Politiker beinahe nebenher Sachen, über deren umwälzende Effekte sie sich keine Vorstellung machen. Das war so bei der Wiedervereinigung, als die DDR-Führung fast aus Versehen den freien Reiseverkehr gestattete, was dann umgehend zum Fall der Mauer und des europäischen Kommunismus führte, das war so bei der Gründung der Währungsunion, als sich die Politiker Italiens, Spaniens und anderer Schwachwährungsländer nicht darüber im Klaren waren, wie sehr sie ihre Politik in einem System unveränderbarer Wechselkurse würden umkrempeln müssen, und es war am 13. Dezember nicht viel anders, als die Finanzminister der 17 Euroländer der gemeinsamen Bankenaufsicht, dem sogenannten Single Supervisory Mechanism SSM unter der Ägide der EZB, überraschend schnell grünes Licht gaben.

Es war de facto der vielleicht nicht von Allen gewollte Einstieg in eine europäische Bankenunion. Nach Berechnungen von Nicolas Veron vom Brüsseler Think Tank Bruegel wird die neue Aufsichtsbehörde direkt für eine Gruppe großer und wichtiger Banken zuständig sein, auf die rund 80 Prozent der Bankaktiva im Euroraum entfallen. Auch beim Rest (also etwa den deutschen Sparkassen) wird sie ein gewichtiges Wörtchen mitzureden haben – wie genau das aussehen wird, ist allerdings noch auszuhandeln.

Wer für eine Aufsicht mit Biss ist, und das waren am 13. Dezember offenbar alle, der muss auch bereit sein, ihr unpopuläre und kostspielige Entscheidungen zu ermöglichen. Wenn die Behörde eines vermutlich nicht allzu fernen Tages zu dem Schluss kommen sollte, dass eine oder mehrere Banken nicht überlebensfähig sind, mit den finanziellen Mitteln ihrer Heimatländer aber nicht zu sanieren sind, dann wird sich nicht vermeiden lassen, sie in irgendeiner Form mit Mitteln aus einem gemeinsamen Topf zu retten oder zu schließen. Das gilt vor allem für Länder der Peripherie, die schon jetzt so hoch verschuldet sind, dass sie keinen Zugang zum Kapitalmarkt haben.

In der Schlusserklärung zur Sitzung vom 13. Dezember betont der Ministerrat zwar, dass die Steuerzahler in solchen Fällen nicht zur Kasse gebeten werden sollten – die Sanierungs- und Abwicklungsbehörde (nennen wir sie SAB) soll nämlich durch den Bankensektor selbst finanziert werden. Da es aber ohne einen wirksamen “backstop” nicht gehen dürfte, ist der europäische Steuerzahler dann im Ernstfall doch gefragt, wenn auch nur, so die Hoffnung, durch die Vergabe von Krediten. Der Bankensektor würde dann später die Lasten wieder abtragen müssen, und zwar indem er Gebühren an die SAB abzuführen hätte.

Für’s Erste stehen solche Entscheidungen vermutlich noch nicht an, angesichts der lausigen Qualität vieler Bankaktiva und der anhaltend tiefen Rezession in Ländern wie Italien und Spanien ist es aber nur eine Frage der Zeit. Was passiert, wenn eine der dortigen Großbanken so viel abschreiben muss, dass ihr Eigenkapital weg ist, ein ungeordneter Konkurs wegen der unabsehbaren Folgen aber unter allen Umständen vermieden werden soll? Am plausibelsten scheint mir, dass dann die EZB, zusammen mit dem ESM-Rettungsschirm, einspringen wird. Da der ESM rasch an seine finanziellen Grenzen stoßen dürfte und es dann lange dauern dürfte, bis zusätzliche Mittel mobilisiert werden können, nicht zuletzt wegen des Widerstands des Bundestags, wird die EZB letztlich der lender of last resort sein und das nötige Geld bereitstellen. Die Notenbank wäre zwangsläufig der sogenannte fiscal agent der 17 Finanzminister – womit wir nicht nur de facto bei einer Bankenunion, sondern bei der Fiskalunion wären, ohne die die Währungsunion sowieso auf Dauer nicht überleben kann.

Nur für die EZB gibt es in finanzieller Hinsicht keine Begrenzungen. Seit dem Beginn der Finanzkrise im Sommer 2007 ist die Bilanzsumme des Eurosystems von 1,2 auf 3,0 Billionen Euro gestiegen, also um 150 Prozent, ohne dass sich die Inflation beschleunigt hätte.

Grafik: Bilanzsumme des Eurosystems und Inflation

Bilanzsumme des Eurosystems und Inflation in Euroland, 2003-2012

Solange die Finanzkrise anhält und Schuldenabbau bei privaten und staatlichen Haushalten ebenso wie bei Banken Priorität hat, bleibt der monetäre Transmissionsmechanismus gestört. Weniger technisch ausgedrückt: Die EZB kann Gas geben wie sie will, aber leider ist die Kupplung kaputt. Das lässt sich beispielsweise daran ablesen, dass die Bankkredite an den privaten Sektor in den vergangenen Monaten trotz der forcierten Expansion der Zentralbankgeldmenge weiterhin niedriger waren als vor einem Jahr.

Wie der Europäische Rat, argumentiert auch die EZB in ihrem jüngsten Financial Stability Review (S. 124f), dass eine gemeinsame Aufsicht ohne eine gemeinsame und von den nationalen Regierungen unabhängige Sanierungs- und Abwicklungsbehörde nicht sinnvoll ist. Sie gehören zwangsläufig zusammen.

Es kann ja nicht sein, dass die zentrale, bei der EZB angesiedelte Aufsicht empfiehlt, eine Bank zu schließen, es dann aber dem betroffenen Land überlässt, die Folgekosten zu tragen, zumal das im Einzelfall oft gar nicht möglich ist. Die EZB – und der ESM – würden sich dann finanziell nicht heraushalten können. Sich darauf zu verlassen, wäre für die Regierungen allemal leichter, als ihre Steuerzahler und die Gläubiger der Krisenbanken zur Kasse zu bitten.

Wenn dieser Ausweg einmal institutionalisiert wäre, entfiele aus Sicht der EZB der Zwang, radikale aber notwendige Maßnahmen zu ergreifen, also den Bankensektor rasch zu sanieren. Ein solcher Rettungsmechanismus kann nicht gewollt sein. Deshalb: Wer A sagt (zentrale Aufsicht), muss auch B sagen (gemeinschaftliche Sanierung und Abwicklung). Das hätte zudem den entscheidenden Vorteil, dass der nationale Schuldenabbau nicht unnötig durch die Kosten von Bankenrettungen behindert wird. Ich denke, dass das so naheliegend ist, dass es zwangsläufig dazu kommen wird.

Das sehen nicht alle so. Wolfgang Münchau hat kürzlich in der Financial Times argumentiert, dass Angela Merkel nie bereit sein wird, den deutschen Steuerzahler direkt oder indirekt für die Rettung von Banken anderer Leute zahlen zu lassen – sie ist erklärtermaßen gegen eine Vergemeinschaftung der Schulden und verdeckte Transfers in die Krisenländer. Ich stimme zu: Das “Nie” ist wohl ernst gemeint. Aber ich bezweifle, dass das auch für die Zeit nach den Bundestagswahlen gilt, oder in einem Notfall, wenn die Existenz des Euro selbst auf dem Spiel steht.

Grundsätzlich bin ich auch davon überzeugt, dass die deutschen Steuerzahler Maßnahmen gutheißen werden, durch die Eurokrise und Wachstumsschwäche überwunden werden könnten. Ein schlüssiges Konzept, wie der europäische Bankensektor wetterfest gemacht werden kann, ist dafür eine entscheidende Voraussetzung. Wenn die “Kosten” von einer neuen gemeinsamen Institution getragen würden (mit Zugang zu den Mitteln der EZB), müsste es ihnen im Grunde recht sein. Es sollte ihnen allerdings klar gemacht werden, dass das “Gelddrucken” nicht unbedingt so gefährlich ist, wie das in den Medien immer dargestellt wird: Angesichts der Unterauslastung der gesamtwirtschaftlichen Kapazitäten sind die Inflationsrisiken gering – und sie sind beherrschbar. Da muss in Deutschland noch so mancher vom Saulus zum Paulus werden.

Im Vergleich zu dem, was gegenwärtig an Monetisierung der Staatsschulden in den USA, in Japan und in Großbritannien getrieben wird, ist die EZB bislang außerordentlich konservativ. Die indirekte Finanzierung einer Sanierungs- und Abwicklungsbehörde (letztlich einer Abteilung eines künftigen Finanzministeriums der EU17) unterschiede sich nicht qualitativ von dem, was dort geschieht. Außerordentliche Krisen erfordern außerordentliche Maßnahmen, auch wenn die aus deutscher Sicht wie Sünden wider den heiligen Geist erscheinen. Aber mal ernsthaft: Wo sind denn die Inflationsrisiken? Und was ist schlecht daran, wenn wir uns wieder Gedanken darüber machen, wie sich der Wohlstand mehren lässt, statt immer nur darüber, wie unsere Brüder und Schwestern im lateinischen Teil des Kontinents ihre Gürtel noch enger schnallen können?

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Leser-Kommentare
  1. 1.

    Es scheint inzwischen ein “Truism” zu sein dass “ohne Fiskalunion der Euro nicht ueberleben kann”.

    Wieso eigentlich? Die Waehrungsunion braucht einen Liquiditaetsbackstopp, inlusive fuer Staaten, aber die Rolle apielt die EZB bereits. Und sie braucht einklagbare Regeln, um Insolvenz soweit moeglich vorzubeugen.

    Wieso braucht die Waehrungsunion noch weitergehende Fiskalintegration? Die kann dann doch nur noch in der Vergesellachaftung des Insolvenzrisikos bestehen, und das – so habe zumindest ich immer gelernt – ist schlechte Wirtschaftspolitik, weil es Moral Hazard kreiiert und Insolvenz damit wahrscheinlicher macht. Schuldenerlass soll deshalb, sofern er noetig wird, immer one-off sein, und nicht durch gemeinschaftliche ex-ante Haftung institutionalisiert werden.

    Ich wuerde dazu gern mal ein konkretes, wohlformuliertes oekonomisches Gegenargument hoeren. Von den Muenchaus bekommt man das nicht (und kann es auch nicht erwarten). Wie ist es mit den Wermuths?

    • 31. Dezember 2012 um 15:29 Uhr
    • Henry Kaspar
  2. 2.

    @Henry Kaspar
    >> Die kann dann doch nur noch in der Vergesellachaftung des Insolvenzrisikos bestehen, und das – so habe zumindest ich immer gelernt – ist schlechte Wirtschaftspolitik, weil es Moral Hazard kreiiert und Insolvenz damit wahrscheinlicher macht.<<

    Das haben Sie genau richtig gelernt! Beim Beitritt eines Währungsraum muss dafür Sorge getragen werden, dass ein Substitut für die nicht mehr vorhandene Geldpolitik vorhanden ist. EINES dieser Anpassungsmechanismen ist die Fiskalunion. So weit richtig.
    Leider unterschlägt Herr Wermuth, dass Mongelli, Kenen und weitere Ökonomen, die sich mit dieser Thematik ausgiebig auseinandergesetzt haben, darauf hinweisen, dass die politische Union eine zwingende Voraussetzung für eine Fiskalunion ist.
    Moral Hazzard kennt man hier im Herdentrieb gar nicht. Man kann sich dem ja widmen, wenn der Karren im Dreck versinkt…

    • 31. Dezember 2012 um 15:56 Uhr
    • Doppelpunkt
  3. 3.

    @ Henry Kaspar

    >Die Waehrungsunion braucht einen Liquiditaetsbackstopp, inlusive fuer Staaten, aber die Rolle apielt die EZB bereits. Und sie braucht einklagbare Regeln, um Insolvenz soweit moeglich vorzubeugen.>

    WER soll denn regelkonformes Verhalten einklagen in dieser Währungsunion?

    Diesen Wer gibt es nicht, kann es auch nicht geben in einem sich als aufgeklärt verstehenden Europa. Es wäre ein ex-ante BESTIMMENDER „Fiskal-Diktator“ oder ein ex-post SANKTIONIERENDER „Fiskal-Richter“. Beide sind in Demokratien mit subsidiärer Entscheidungsautonomie nicht akzeptabel und daher auch nicht realisierbar.

    Deshalb muss ein Mechanismus gefunden und institutionalisiert werden, der Regelverstöße oder – falls es keine hinreichenden Regeln gibt – makroprudentiell destabilisierendes bzw. zerstörerisches Handeln zumindest insoweit MATERIELL KOMPENSIERT, dass die Währungsunion funktionsfähig bleibt. Der Mechanismus wird seinem Status nach – FiskalUNION (!) – nicht durch regelbestimmtes singuläres Handeln, sondern durch leistungsorientiertes Verhandeln am Laufen gehalten.

    Insoweit sind Wermuth und andere, die dieser Einsicht folgen, Realisten.

    Dem damit verbundenen Standpunkt, der unter „vertiefte Integration“ vertretenen wird, ist eine stabile Währungsunion und damit, unter den angeführten Umständen, materielles kompensatorisches Handeln ein ARGUMENTATIV nicht infrage zu stellendes Ende an sich.

    Daher ist es sinnlos nach Moral Hazard, damit möglicherweise verbundenen Wohlstandsverlusten, Ineffizienzen, Bürokratie und Verschwendung oder auch „nur“ nach nationaler Aversion zu fragen. Das alles kommt beim gelernten Volkswirtschaftler Wermuth nicht einmal ansatzweise vor, wenn er als Schönredner scheinbar belehrend doziert: „Wenn die “Kosten” von einer neuen gemeinsamen Institution getragen würden (mit Zugang zu den Mitteln der EZB), müsste es ihnen (den deutschen Steuerzahlern) im Grunde recht sein.“

    Eine (gemeinsame) Institution trägt die Kosten!

    Materielle Kompensation heißt Lastenumverteilung und impliziert Transferleistungen. Das weiß jeder, Wermuth genauso gut wie Merkel, die nicht gegen den Mechanismus, sondern nur noch um ihre Verhandlungsposition im Mechanismus kämpft oder Monti, der schon einen Schritt weiter ist, wenn er öffentlich von der EU „finanzielle Solidarität durch gemeinschaftlich geteiltes Risiko“ fordert. Deutlicher kann man es nicht sagen.

    Das Ganze ist ein Lehrstück mit vielen Facetten. Eine, hier am Blog wieder und wieder festzustellende ist, dass Positionen mit Ausblendung und Verdrängung vertreten werden. Sie werden vergebens auf ein „konkretes, wohlformuliertes ökonomisches Gegenargument“ warten.

    • 31. Dezember 2012 um 22:03 Uhr
    • Dietmar Tischer
  4. 4.

    @ Henry Kaspar (#1)

    Es kommt auf die Definition an. Für mich bedeutet “Fiskalunion”, dass die Mitgliedsländer sich gegenüber den Anderen solidarisch fühlen und verhalten. Dazu gehören die gemeinsame Finanzierung von grenzüberschreitenden Projekten, durchsetzbare Regeln hinsichtlich der staatlichen Budgetsalden, ein Kanon von steuerrechtlichen Prinzipien (Mindestsätze, tolerierbarer Steuerwettbewerb, relatives Gewicht von direkten und indirekten Steuern auf der Einnahmeseite, strafrechtliche Mindeststandards bei Steuervergehen, Strategien gegen Steuerflucht), und eine koordinierte Haltung gegenüber der EZB.

    Nach dem Subsidiaritätsprinzip können sowohl die meisten staatlichen Einnahmen als auch die Ausgaben auf der Ebene der Nationalstaaten (oder darunter) bleiben. Die Schweiz macht es vor. Nichts wäre schlimmer, wenn aus Brüssel ein zweites Washington würde. Allerdings fördert es den langfristigen Zusammenhalt, wenn die (17) Mitgliedsländer gegenüber der Außenwelt in manchen Bereichen gemeinsam auftreten, etwa in der Umweltpolitik, der Wettbewerbspolitik, bei der Verteidigung, der Außenpolitik oder den Zöllen und nicht-tarifären Handelsschranken.

    Es sollte angesichts der geo-politischen Herausforderungen (die Weltbevölkerung nimmt jährlich um 80 Millionen Menschen zu, also um so viel wie Deutschland Einwohner hat) immer mehr das Gefühl entstehen, dass nicht nur die Franzosen, sondern auch die Griechen unsere Brüder sind und wir im Ernstfall für einander einstehen. Ich denke, dass das die Finalität des Europrojekts ist. Es nützt kein Herumreden: Wir wollen den Euro, weil wir eine politische Union wollen, die über das Modell heiliges Römisches Reich deutscher Nation der Jahre 1648 bis 1806 hinausgeht, mehr als einen Staatenbund, aber auch keinen Super-Nationalstaat, stark dezentralisiert, wenn auch solidarisch im Inneren, aber in existenziellen Aspekten geschlossen nach außen. Gruß, DW

    • 1. Januar 2013 um 11:28 Uhr
    • Dieter Wermuth
  5. 5.

    @ Doppelpunkt (#2)

    Ich finde allerdings, dass man es vor lauter Bedenken und Misstrauen, dass die Anderen Einen ausnützen, auch übertreiben kann und dann gar nicht weiterkommt. Moral Hazard-Aspekte sollten immer im Blick bleiben – für mich dienen sie aber vor allem dazu, eine gute Verhandlungsposition aufzubauen und die Partner zu Konzessionen zu zwingen, die der gemeinsamen Sache dienen und zu fairen Ergebnissen führen. Ich finde, der Euro ist eine tolle Sache, aber er ist bisher erst in der Pubertät angekommen – erwachsen ist er noch nicht. Was die Vorteile angeht: Denken Sie nur an die Wechselkurssicherheit, die Zinsgeschenke, die das Ausland uns (den Steuerzahlern) macht, oder die niedrige Inflationsrate. Nur am Wachstum hapert es (und an Vollbeschäftigung): Daher ist nichts wichtiger, als eine wetterfeste Bankenunion so rasch es geht zu schaffen. Noch ist die Unsicherheit, die die Investitionen lähmt, nicht überwunden. In diesem Jahr könnte aber ein Durchbruch gelingen. Vielleicht müsste mal eine große deutsche Bank wirklich ins Schleudern kommen, damit sich die europäische Sache beschleunigt. Gruß, DW

    • 1. Januar 2013 um 11:45 Uhr
    • Dieter Wermuth
  6. 6.

    @ Dietmar Tischer (#3)

    Der Euro ist letztlich ein politisches Projekt, weil uns dämmert, dass sich die europäischen Länder nur gemeinsam gegenüber dem Rest der Welt behaupten können. Jedes einzelne Land, auch Deutschland, kann das nicht mehr für sich allein. Im Übrigen freuen wir uns darüber, dass uns die Arbeitsteilung innerhalb der Währungsunion auf verlässliche Art Produktivitätsgewinne beschert, die nicht mehr durch einen Handelskrieg aufgehoben werden können. Der Euro sorgt dafür, dass wir es nicht nur mit einer Freihandelsunion zu tun haben, aus der einzelne Länder jederzeit wieder austreten können. Er ist wie eine Klammer, die ein unverzichtbares Minimum an Solidarität erzwingt. Ich gebe zu, dass in einem einzelnen Land gelegentlich, vielleicht sogar immer, eine bessere Wirtschaftspolitik betrieben werden kann als in der Währungsunion insgesamt, aber die Option haben wir vermutlich nicht mehr (oder nicht mehr lange), da das relative Gewicht der einzelnen europäischen Länder rapide abnimmt. Wir alle wollen Schweizer sein, aber man kann das nur sein, wenn man eingebettet ist in einen größeren Wirtschaftsraum und Trittbrettfahren darf. Nicht alle können Trittbrettfahrer sein. DW

    • 1. Januar 2013 um 11:58 Uhr
    • Dieter Wermuth
  7. 7.

    @5 Wermuth
    Das Vertrauen in seine Mitmenschen ist ohne Zweifel eine wichtige Voraussetzung für das Miteinander in einem begrenzten sozialen Umfeld. Mir ist es allerdings schleierhaft, und darauf bezieht sich meine Kritik, dass Sie diesen Sachverhalt als Volkswirt auf wirtschaftliche Handlungen übertragen.
    Die einzige Möglichkeit politischen Einfluss auf das Verhalten von Marktakteuren auszuüben besteht darin, Anreize für gewünschte Handlungsweisen zu setzen. -Gewünschtes Verhalten wird belohnt, unerwünschtes Verhalten sanktioniert. Somit ist es fraglich, wie eine Problemlösung überhaupt funktionieren kann, wenn durch eine Nichtbeachtung des Moral Hazard-Aspekts die Anreizsetzung vernachlässigt wird.

    Natürlich bin auch ich ein Befürworter einer (oder auch mehrerer) europäischen Währung, allerdings müssen die Volkswirtschaften zueinander passen, so dass eine für alle Mitglieder eines Währungsraums sinnvolle Geldpolitik betrieben werden kann. Kleinere Unterschiede zwischen ihnen können dann mit den Substituten von Wechselkursanpassungen ausgeglichen werden (siehe OCA-Theory). Wie das allerdings bei höchst heterogenen Volkswirtschaften funktionieren soll, ist nicht nur mir ein Rätsel. Dann helfen auch keine vermeintlichen Vorteile von Wechselkurssicherheiten, die quantitativ eher zu vernachlässigen sind. Niedrige Inflationsraten sind darüberhinaus auch kein alleiniges Phänomen der Eurozone und die von Ihnen angesprochenen “Zinsgeschenke” (eher Zinsverluste, da Kredite zu weit unter dem Marktpreis liegenden Zinssätzen vergeben werden) sind eher als ein Krankheitssymtom unseres Währungsraums zu betrachten.

    >>Daher ist nichts wichtiger, als eine wetterfeste Bankenunion so rasch es geht zu schaffen.<<
    Natürlich benötigen wir eine europäische Bankenaufsicht! Nur wie soll diese "rasch" geschaffen werden, wenn diese "wetterfest" sein soll? Vielleicht, in dem wir auch hier wieder das moral hazard Problem vernachlässigen und lediglich eine Institution schaffen, die vorgibt dieses zu bewerkstelligen? Wenn nun die EZB langsam aber sicher der Hauptgläubiger schwacher Volkswirtschaften in der Eurozone ist, wie ist denn dann ihre Fähigkeit zu bewerten, Probleme in einer angemessenen Art und Weise anzugehen?

    Ganz ehrlich Herr Wermuth, wie man unter diesen Umständen einen bevorstehenden Durchbruch erwarten kann, ist mir mehr als schleierhaft.

    • 1. Januar 2013 um 13:17 Uhr
    • Doppelpunkt
  8. 8.

    @ Doppelpunkt (#7)

    Sie haben sicher recht, dass es überhaupt nicht ausgemacht ist, dass es in diesem Jahr zu einem entscheidenden Durchbruch kommen wird. Indem sich die EZB finanziell so stark bei der Rettung des Bankensystems und der Märkte für Staatsanleihen engagiert, könnte, wie es die EZB ja auch selbst befürchtet, der Reformeifer der Wackelkandidaten nachlassen. Das ist aber an den Zahlen noch nicht abzulesen. Im Folgenden ist die erste Zahl jeweils das gesamtstaatliche Defizit im Jahr 2012, gefolgt von dem von der Kommission erwarteten Defizit für 2013 (in % des BIP):

    – Frankreich 4,5%, 3,5%
    – Italien 2,9%; 2,1%
    – Spanien 8,0%, 6,0%
    – Portugal 5,0%; 4,5%
    – Griechenland 6,8%; 5,5%
    – Irland 8,4%; 7,5%

    Für Euroland insgesamt erwartet die Kommission einen Rückgang des aggregierten Haushaltsdefizits von 3,3% auf 2,6%. Dahinter verstecken sich eine enorme pro-zyklische Anstrengungen, die bis an den Rand der sozialen Akzeptanz gehen. Niemand legt sich auf die faule Haut und hofft, von Deutschland rausgehauen zu werden.

    So viel zu dem Popanz “moral hazard”.

    Was die optimal currency area angeht, entwickelt sich ein Wirtschaftsraum automatisch zu einer solchen, wenn die Wechselkurse nur lange genug stabil gehalten werden, Moderate Transfers von den reichen an die armen Länder können den Prozess beschleunigen. Im Übrigen bestehen auch in einem Land wie den USA selbst 236 Jahre nach Staatsgründung noch gewaltige regionale Unterschiede in den pro-Kopf-Einkommen. Oder denken Sie an Italien! Ich kann das Argument nicht ernst nehmen.

    DW

    • 1. Januar 2013 um 14:40 Uhr
    • Dieter Wermuth
  9. Kommentar zum Thema

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