Exklusiv aus dem Wirtschaftsdienst: Seit 2005 ist Hartz IV in Kraft. Das Gesetz sollte Leistungen der Arbeitslosenhilfe und der Sozialhilfe zusammenführen. Seitdem ist die Arbeitslosigkeit deutlich zurückgegangen. Ob dies nun vor allem an der Hartz-IV-Reform lag oder ob andere Ursachen dafür verantwortlich waren, ist strittig. Vieles spricht dafür, dass das Armutsrisiko entgegen mancher Vorurteile nicht zugenommen hat. Dennoch wird kritisiert, dass die Reform ungerecht sei, zum Teil nicht den ursprünglich angestrebten Personen zugutekomme und sich negativ auf die Dauer der Arbeitsverhältnisse auswirke. Deshalb werden verschiedene Änderungen vorgeschlagen: eine Anhebung des „Schonvermögens“, eine Senkung der Transferentzugsrate, eine Bevorzugung von vorher langjährig Beschäftigten; für das Arbeitslosengeld eine Verlängerung der Anwartschaftszeiten und der Bezugsdauer. Über die Reform der Reform diskutieren in der April-Ausgabe des Wirtschaftsdienst die Autoren des aktuellen Zeitgesprächs.
Ulrich Walwei, Vizepräsident des Instituts für Arbeit und Beschäftigung (IAB), betont, dass bei der Kontroverse um Hartz IV die Erwerbsarbeit im Mittelpunkt stehen sollte. Die Frage danach, was Hartz IV ist, beantwortet er so: „Die Grundsicherung für Erwerbsfähige bietet Leistungen für Menschen in einer finanziellen Notsituation, die weder über ein existenzsicherndes Einkommen, noch über ein abschöpfbares Vermögen verfügen.“ Der Leitgedanke der gesetzlichen Regelungen ist, dass sich gesellschaftliche Teilhabe am besten über eine Integration in das Erwerbsleben erreichen lässt. Dieser Gedanke finde seinen Ausdruck in einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik, die gleichermaßen fördert und fordert. Walwei hält fest, dass für leistungsberechtigte und erwerbsfähige Personen im Grunde jede Arbeit zumutbar sei und Hilfsbedürftige gewissen Mitwirkungspflichten unterliegen. Es sei wissenschaftlich belegt, dass die Hartz-IV-Reform maßgeblichen Anteil am deutschen Arbeitsmarktboom haben. Wesentliche Wirkungskanäle dafür sind: höhere Suchintensität, Zugeständnisse bei der Arbeitsplatzsuche und eine höhere Bereitschaft der Unternehmen einzustellen.
Schwächen des bestehenden Systems sieht Walwei vor allem in den wenig ausgeprägten Anreizen, eine Beschäftigung auszuweiten. Grund dafür sind hohe Transferentzugsraten von 80 Prozent und mehr, die Hartz-IV-Empfängern den Anreiz nehmen, mehr zu arbeiten. Außerdem sollte über höhere Schonvermögen und die Abschaffung von Totalsanktionen nachgedacht werden. Unterm Strich spricht sich der Arbeitsmarktexperte Walwei gegen eine radikale Reform von Hartz IV aus, sieht aber viele Möglichkeiten für Verbesserungen: „Möglichkeiten der Weiterentwicklung liegen in einer angemessenen Definition des Schonvermögens, einer großzügigeren Anrechnung zusätzlichen Erwerbseinkommens, einem systematischen Ausbau erwerbsorientierter Transfers, der Abschaffung von Totalsanktionen, der Etablierung eines sozialen Arbeitsmarkts, mehr sozialer Prävention und Grundversorgung und der Förderung von Aufwärtsmobilität.“
Für Werner Eichhorst und Ulf Rinne vom Institut zur Zukunft der Arbeit (IZA) steht fest, dass sich das System der Grundsicherung stetig an die sich wandelnde Arbeitswelt anpassen muss. Sie plädieren insbesondere für „ein transparentes Verfahren zur Feststellung der Höhe des Existenzminimums, klare Regeln und Grenzen für Sanktionen sowie geringere Ermessensspielräume im Verwaltungsvollzug“. Außerdem sollten Fehlanreize für Hartz-IV-Empfänger beseitigt werden, um die Beschäftigung zu erhöhen. Dennoch sprechen sich Eichhorst und Rinne dafür aus, an den aus ihrer Sicht bewährten Grundprinzipien der Grundsicherung festzuhalten.
Sinnvolle Anpassungen von Hartz IV sehen die Forscher in folgenden Bereichen: präventive Sozialpolitik, frühkindliche Bildung sowie adäquate Hilfe an kritischen Phasen des Übergangs im Lebenslauf. Die Wissenschaftler des IZA plädieren dafür, auch nicht in der Grundsicherung befindliche Personen zu fördern, vor allem geringqualifizierte und ältere Beschäftigte, die in besonderer Weise den veränderten Anforderungen durch den Strukturwandel ausgesetzt sind. „Gerade ältere und geringer qualifizierte Beschäftigte sind von den üblichen Weiterbildungsmaßnahmen der Betriebe faktisch ausgeschlossen. Sie laufen deshalb in besonderem Maße Gefahr, am Arbeitsmarkt an Terrain zu verlieren“, meinen Eichhorst und Rinne.
Drei Forscher des ifo Instituts, Maximilian Blömer, Clemens Fuest und Andreas Peichl, geben zu bedenken, dass die bestehenden Regelungen aufgrund von nicht aufeinander abgestimmten Transfers und Transferentzugsregeln mitunter zu Grenzsteuersätzen von bis zu 100 Prozent und mehr führen, die ursächlich dafür sind, dass Beschäftigung nicht ausgeweitet bzw. überhaupt erst aufgenommen wird. Aus diesem Grund hat das ifo Institut einen Reformvorschlag vorgelegt, der durch veränderte Hinzuverdienstregelungen höhere Anreize für eine Ausweitung der Beschäftigung schafft und dadurch im Vergleich zum bestehenden System substanzielle Verbesserungen bringt.
„Der ifo-Vorschlag zur Reform der sozialen Grundsicherung führt dazu, dass (mehr) Arbeit sich auch bei niedrigeren Stundenlöhnen wieder lohnt“, resümieren die drei Autoren. Bessere Anreizstrukturen sorgen dafür, dass Empfänger von Grundsicherung leichter aus eigener Kraft der Abhängigkeit von Transfers entkommen können als bisher. Dieser aufkommensneutral konzipierte Vorschlag bedeutet, dass ohne Verhaltensanpassungen einige Haushalte gewinnen und andere verlieren werden. Blömer, Fuest und Peichl betonen aber, dass diese Verluste in der Mehrzahl der Fälle durch die zu erwartende Ausdehnung der Beschäftigung überkompensiert würden. Einkommensverluste könnten nur zum Preis höherer fiskalischer Kosten ganz ausgeschlossen werden. Abschließend halten die Autoren fest: „Reformbedarf besteht aber nicht nur bei den Hinzuverdienstregelungen. […] Langfristig ist ein besser integriertes und aufeinander abgestimmtes Gesamtsystem der Steuern, Abgaben und Transfers erforderlich.“
Jürgen Schupp vom DIW analysiert in seinem Beitrag die Verteilungswirkungen von Hartz IV und fordert eine Weiterentwicklung der Reform, die einen Kurswechsel in der Verteilungspolitik einläutet und auf ein inklusives Wachstumsmodell setzt. Das heißt, dass vom Wirtschaftswachstum künftig insbesondere mittlere und untere Einkommensschichten profitieren. Es sollten dabei stärker nachhaltige Formen der Arbeitsmarktintegration und der Einkommenssicherung berücksichtigt werden. Schupp plädiert für ein (nahezu) sanktionsfreies sozio-kulturelles Existenzminimum in der Grundsicherung, das nicht nur gemäß der Preisentwicklung angepasst wird, sondern sich auch an der wirtschaftlichen Entwicklung orientiert. Um eine solche Bedarfsgerechtigkeit sicherzustellen müssten entsprechende Ressourcen und öffentliche Investitionen bereitgestellt werden. „Als langfristig wirkende Maßnahme sollte mehr in (frühe) Bildung investiert werden. So bestünde die Chance, allen künftigen Bürgerinnen und Bürgern zumindest (Start-)Chancengerechtigkeit zu gewähren. Dies könnte das Ausmaß an Umverteilung reduzieren”, konstatiert Schupp.
Gerhard Bäcker, Fellow am Institut Arbeit und Qualifikation, vertritt in seinem Beitrag die Position, dass die Arbeitslosenversicherung wieder gestärkt werden sollte und durch eine Harmonisierung von SGB II und SGB III die ungleiche Behandlung von Arbeitslosen, je nach dem in welchen Rechtskreis sie fallen, aufgehoben wird. Zunächst stellt Bäcker fest, dass von den 6,1 Millionen Leistungsempfängern nach SGB II (Hartz IV) lediglich 28 Prozent arbeitslos sind. Bei den anderen Leistungsbeziehern handelt es sich in erster Linie um Kinder, Auszubildende, Personen in Maßnahmen der Arbeitsförderung und in Erwerbstätigkeit (Aufstocker) sowie Alleinerziehende, denen eine Erwerbstätigkeit nicht zugemutet werden kann. Hinzu kommen noch Leistungsempfänger der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung. Die Fokussierung der Debatte auf die Arbeitsmarktwirkung von Hartz IV sei daher zu einseitig und müsse sich angesichts des großen Personenkreises an nichtarbeitslosen Leistungsempfängern vielmehr auf Fragen „nach der angemessenen Höhe der Regelbedarfe, nach der Höhe und Ausgestaltung von Freibeträgen bei der Anrechnung von Einkommen und Vermögen sowie nach Maßnahmen zur Überwindung des Langzeitleistungsbezugs und zur Verbesserung der Teilhabechancen konzentrieren.“
Mit Blick auf den Arbeitsmarkt kritisiert Bäcker die Zweigleisigkeit, die bei der sozialen Absicherung bei Arbeitslosigkeit seit der Hartz-IV-Reform verfolgt wird. Zum einen habe die Arbeitslosenversicherung (SGB III) deutlich an Bedeutung verloren, ihr Schutzwirkung und Reichweite wurde „massiv verringert“, zum anderen gibt es mit Hartz IV eine „SGB-II-Arbeitsförderung zweiter Klasse, die auf die Qualität der Arbeit keinen Wert legt, berufliche Abstiege und soziale Ausgrenzung nicht verhindert und auf kurzfristige Eingliederungserfolge nach dem Motto ‚Hauptsache Arbeit‘ setzt.“ Dabei wird die Bedeutung des „Paradigmenwechsels in der Sozialpolitik“, der sich im SGB II im „Fordern und Fördern“ niederschlägt, überschätzt. Der Abbau der Arbeitslosigkeit sei nicht auf Hartz IV zurückzuführen, sondern es handele sich „primär um gesamtwirtschaftliche Niveaueffekt“.
Gerhard Bäcker kommt abschließend zu dem Ergebnis, dass SGB II (Hartz IV) und SGB III (Arbeitslosenversicherung) harmonisiert werden sollten: „Da beide Regime auf ein und denselben Arbeitsmarkt ausgerichtet sind, ist es uneinsichtig, warum die Ziele des SBG III nicht auch für das SGB II gelten sollen. Wenn es schon nicht möglich ist, das Nebeneinander der Regime von SGB II und SGB III zu überwinden, dann ist zumindest eine Anpassung der Ziele des SGB II an die des SGB III geboten.“
Lesen Sie hier exklusiv vorab ausführlich die fünf Beiträge des aktuellen Zeitgesprächs aus der April-Ausgabe des Wirtschaftsdienst:
Hartz IV – Reform einer umstrittenen politischen Maßnahme?, in: Wirtschaftsdienst 4/2019 (mit folgenden Beiträgen: „Kontroverse um Hartz IV: Erwerbsarbeit muss im Fokus bleiben“ von Ulrich Walwei; „Erfolge der Grundsicherung nicht gefährden: Weiterentwicklung statt neuer Antworten“ von Werner Eichhorst und Ulf Rinne; „Was sind die wichtigsten Ansatzpunkte für eine Reform von Hartz IV?“ von Maximilian Blömer, Clemens Fuest und Andreas Peichl; „Hartz IV – weder Rolltreppe aus der Armut noch Fahrstuhl in die Armut“ von Jürgen Schupp; „Arbeitslosenversicherung stärken! Sozialgesetzbuch III und II harmonisieren!“ von Gerhard Bäcker)