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Schuldenbremse: (k)eine gute Idee

 

Logo: Wirtschaftsdienst - Zeitschrift für WirtschaftspolitikExklusiv aus dem Wirtschaftsdienst: Auf dem Höhepunkt der Finanzkrise vor zehn Jahren wurde in Deutschland die Schuldenbremse im Grundgesetz verankert. Tatsächlich liegt die Schuldenquote heute deutlich unter ihrem damaligen Wert. Allerdings dürfte dies weniger an der Schuldenbremse als vielmehr an dem langen Aufschwung und den dauerhaft niedrigen Zinsen liegen. Ein echter Stresstest für die Schuldenbremse steht also noch aus, sollten die Bedingungen für die öffentlichen Haushalte einmal weniger günstig sein. Ob die Schuldenbremse eher eine Investitionsbremse ist oder den „Deficit bias“ der Politiker sinnvoll einschränkt, ist zwischen Deutschlands Ökonomen bis heute strittig. Im aktuellen Zeitgespräch der Mai-Ausgabe des Wirtschaftsdienst diskutieren prominente Vertreter ihrer Zunft das Für und Wider der Fiskalregel „Schuldenbremse“ und mögliche Alternativen.

Für Clemens Fuest (Präsident des ifo Instituts) und seine Kollegen Klaus Gründler und Niklas Potrafke ist die Sache klar: Die Schuldenbremse stützt eine nachhaltige Finanzpolitik und sollte beibehalten werden. Sie argumentieren, dass sich die öffentlichen Investitionen seit Einführung der Schuldenbremse gegenüber dem Zeitraum davor eher wieder erholt hätten und betonen, dass die Schuldenbremse erhebliche Spielräume für antizyklische Fiskalpolitik biete. Der Kritik, dass die Schuldenquote bei ausgeglichenen Haushalten auf Dauer gegen Null konvergiere, begegnen sie mit dem Hinweis, dass dieses Jahr voraussichtlich gerade die 60%-Grenze des Vertrags von Maastricht unterschritten wird. Von einem Verschwinden der deutschen Staatsschulden sei man weit entfernt. Während der Bund seit 2016 an die Vorgaben der Schuldenbremse gebunden ist, gilt dies für die Bundesländer erst ab dem Jahr 2020. Da die Länder kaum über Steuerautonomie verfügen, büßen sie durch eine strikte Verschuldungsregel weiter an Autonomie ein, geben die drei Autoren zu bedenken. Allerdings wäre der Verzicht auf die Schuldenbremse keine Lösung des Problems, vielmehr sollte die Steuerautonomie der Länder erweitert werden. Die Schuldenbremse sei Teil einer finanzpolitischen Strategie, die konsequent auf solide Staatsfinanzen setzt und von den Finanzmärkten durch exzellente Finanzierungskonditionen honoriert werde. Zudem würde ein weiterer Abbau der deutschen Staatsverschuldung wichtige Spielräume schaffe, um die Herausforderungen des demografischen Wandels zu meistern.

Marcel Fratzscher (Präsident des DIW) betont zusammen mit Alexander Kriwoluzky und Claus Michelsen, dass gut investierte Schulden eine Entlastung in der Zukunft sein können. Daher fordern sie eine Reform der Schuldenbremse. Aus ihrer Sicht sind die derzeitigen Regeln zu streng. Die drei Ökonomen plädieren für eine nominale Ausgabenregel, die es dem Bund erlauben würde, seine Ausgaben mit der Rate des nominalen Potenzialwachstums also etwa um drei Prozent pro Jahr zu erhöhen. Eine solche Regel würde deutlich antizyklischer wirken als die jetzige Schuldenbremse. Insbesondere wäre diese Regel geeignet den Kommunen einen größeren Spielraum für Investitionen zu verschaffen, weil sie es erlauben würde, vor allem konjunkturreagible Ausgabe im Bereich der Sozialleistungen wieder auf die Bundesebenen zu konzentrieren. Zusätzlich müsste der Bund überschuldete Kommunen von ihren Altschulden entlasten. Die bestehenden Regeln für die Kommunen und die Länder blieben dabei unberührt. Insgesamt hätte eine solche Reform aus Sicht der Autoren drei entscheidende Vorteile:

  • „Erstens würde das Angebot an sicheren öffentlichen Schuldtiteln steigen und damit auch das Finanzsystem stabilisiert […]“.
  • „Zweitens würde eine Reform notwendige Investitionen in den Erhalt und den Ausbau öffentlicher Anlagen, Infrastruktur und Forschung ermöglichen und einen Beitrag zur Modernisierung der Volkswirtschaft leisten.“
  • „Drittens wäre die hier skizzierte Reform ein Beitrag, um den Kommunen den Raum zu geben, wieder ihrer Verantwortung für eine ausreichende Daseinsvorsorge nachzukommen.“

Auch der Direktor des Instituts der deutschen Wirtschaft, Michael Hüther, kritisiert das starre Festhalten an der Schuldenbremse, wie sie 2009 im Grundgesetz geregelt wurde, und die „mitunter theologisch anmutende Begeisterung für die Schuldenbremse“, deren Verteidigung von zwei Mythen lebe: Dem „Mythos der schlechten alten Zeit vor 2009“ und dem „Mythos der guten neuen Zeit seit 2009“. Wohltuend nüchtern habe dagegen der Sachverständigenrat in seiner Expertise 2007 wie folgt formuliert: „Gemessen an den langfristigen Wirkungen ist eine Kreditfinanzierung öffentlicher Ausgaben im Vergleich zur Steuerfinanzierung von vornherein weder gut noch schlecht.“ Beim damaligen Zinsumfeld, mit Zinsen für Staatsanleihen oberhalb der Zuwachsrate des BIP, habe der Sachverständigenrat gefolgert, „dass eine intergenerative Umverteilung zugunsten der ‚Einführungsgeneration‘ und zulasten künftiger Generationen plausibel erwartet werden könne.“ Aber er habe zugleich die Finanzierung von öffentlichen Investitionen durch Kredite gemäß der „Goldenen Regel der Finanzpolitik“ gefordert. Heute, so Hüther, liegen die Zinsen unterhalb der Wachstumsrate des BIP und es sei plausibel, dass dies auch in Zukunft so sein wird und folgert: „In diesem Zinsumfeld führt der öffentliche Kredit für sich nicht zu einer Umverteilung zulasten künftiger Generationen. Angesichts der ebenfalls empirisch belegten Produktivitätseffekte öffentlicher Investitionen ist die ‚goldene Regel‘ der Finanzpolitik gut begründet. Darauf zu verzichten bedeutete, die heutige Generation zu belasten und den künftigen Generationen den Spielraum dafür zu nehmen, die kumulierte Investitionslücke aufzulösen.“ Um die Schuldenbremse „innovations- und wachstumspolitisch“ zu öffnen, schlägt Hüther deshalb einen „bundesstaatlichen Vermögenshaushalt“ vor, in den die gesamtstaatlichen Investitionen ausgelagert werden sollen.

Peter Bofinger, bis Ende Februar dieses Jahres Mitglied des Sachverständigenrats, stellt in seinem Beitrag zunächst fest, dass die Schuldenbremse, so wie sie jetzt ausgestaltet ist, mit ihren weitreichenden volkswirtschaftlichen Implikationen, im Grunde ökonomisch nicht zu begründen ist, da sich für eine große Volkswirtschaft wie Deutschland keine „optimale oder maximale Schuldenquote“ herleiten lasse, und ein Blick auf die G7-Staaten zeige, dass auch Länder mit deutlich höheren Schulden keine erkennbaren Probleme an den Kapital- oder Devisenmärkten haben. Deshalb schlägt Bofinger eine „dynamische Schuldenbremse“ vor. Ziel dieser Regel ist es „die Staatsverschuldung auf mittlere Sicht nicht absolut, sondern relativ zur Wirtschaftsleistung konstant“ zu halten. Ausgehend von einer aktuellen Schuldenquote von 57 Prozent und einem durchschnittlichen nominalen Wirtschaftswachstum von drei Prozent könnte der deutsche Staat ein Defizit von 1,7 Prozent realisieren, ohne dass die Quote steigt. Das entspräche einem zusätzlichen jährlichen Finanzierungsspielraum von rund 59 Mrd. Euro. „Damit könnte über die nächsten zehn Jahre ein umfassendes Zukunftsinvestitionsprogramm finanziert werden. Deutschland könnte so seine ohnehin gute Position im internationalen Standortwettbewerb noch verbessern. Zugleich könnten eine spürbar bessere öffentliche Infrastruktur und ein deutlich ausgeweitetes Angebot an bezahlbaren Wohnungen den Bürgern deutlich machen, dass sie von den Politikern nicht vergessen werden“, schreibt Peter Bofinger. Die „dynamische Schuldenbremse“ könne man mit der „goldenen Regel der Fiskalpolitik“ kombinieren, so Bofinger weiter und verweist dabei sowohl auf die Expertise des Sachverständigenrats von 2007 sowie auf einen ähnlichen Vorschlag der Bundesbank vom April dieses Jahres. Den Anhängern der Schuldenbremse, die diese „rein polit-ökonomisch“ mit dem „Deficit bias“ der Politiker begründen, wirft Bofinger vor, dass die Schuldenbremse den „Deficit bias“ in einen „Disinvestment bias“ transformiere. Er habe dagegen gezeigt, dass man mit einer geeigneten Regel den „Deficit bias“ ebenso wie den „Disinvestment bias“ verhindern könne.

Der Wirtschaftsweise Lars P. Feld und der Generalsekretär des Sachverständigenrats Wolf H. Reuter verteidigen in ihrem Beitrag die Schuldenbremse gegen Kritik. Feld und Reuter nehmen im Diskurs um die Schuldenbremse einen Überbietungswettbewerb von Ökonomen und Politikern wahr, wie staatliche Haushaltsmittel verwendet werden könnten: mehr Ausgaben für Infrastruktur, Bildung und Grundlagenforschung, höhere Renten und Transferausgaben, und/oder Steuersenkung, et cetera. Dabei sei leicht zu erkennen, dass dies trotz der aktuell hohen Steuereinnahmen auf eine höhere Verschuldung hinauslaufen würde. Aus ihrer Sicht sorgt die Schuldenbremse nun genau dafür, dass gerade in guten Zeiten nicht alle Vorhaben gleichzeitig verwirklicht werden können und die Politik dazu gebracht wird, zu priorisieren. „[Die Schuldenbremse] hält dazu an, Verteilungskonflikte ohne Lastenverschiebung auf zukünftige Generationen unter den heutigen Interessengruppen zu lösen, und steht damit erst vor ihrer wirklichen Bewährungsprobe“, warnen Feld und Reuter. Sie weisen überdies darauf hin, dass die Schuldenbremse öffentliche Investitionen im Konjunkturverlauf nicht einschränke und verweisen darauf, dass es keine empirische Evidenz gibt, die negative Effekte auf öffentliche Investitionen belege. „Wenn die Politik sich dazu entscheidet, kann sie langfristige und größere Investitionen innerhalb der Schuldenbremse umsetzen. Aus politökonomischen Gründen scheint man dies der Politik jedoch nicht zuzutrauen und möchte daher Investitionen in der einen oder anderen Form von der Schuldenbremse ausnehmen. Warum solche politökonomischen Überlegungen valide sein sollen, während es diejenigen als Begründung der Schuldenbremse nicht sind, bleibt rätselhaft“, entgegen Lars P. Feld und Wolf H. Reuter den Kritikern der Schuldenbremse.

Lesen Sie hier ausführlich die fünf Beiträge zur Debatte um die Sinnhaftigkeit der Schuldenbremse im aktuellen Zeitgespräch der Mai-Ausgabe des Wirtschaftsdienst*):

Schuldenbremse – Investitionshemmnis oder Vorbild für Europa?, in: Wirtschaftsdienst 5/2019 (mit folgenden Beiträgen: „Für eine nachhaltige Finanzpolitik mit der Schuldenbremse“ von Clemens Fuest, Klaus Gründler und Niklas Potrafke; „Gut investierte Schulden sind eine Entlastung in der Zukunft“ von Marcel Fratzscher, Alexander Kriwoluzky und Claus Michelsen; „Alles hat seine Zeit, auch die Kreditaufnahme“ von Michael Hüther; „Schuldenbremse: von der statischen ’schwarzen Null‘ zur dynamischen ’schwarzen Null‘ “ von Peter Bofinger; „Die Bewährungsprobe der Schuldenbremse hat gerade erst begonnen“ von Lars P. Feld und Wolf Heinrich Reuter)

*) Hinweis: Aus technischen Gründen kann die Abbildung 2, S. 316 bei uns zurzeit leider nicht in der pdf-Datei gezeigt werden, sondern nur separat hier.

4 Kommentare

  1.   Michael Stöcker

    Eine Schuldenbremse, die einseitig auf die Entwicklung der Staatsschulden schaut, ist ein völlig untaugliches Instrument zur Beurteilung und Steuerung einer Volkswirtschaft. Wie insbesondere der Fall Spanien gezeigt hat, kommt es zusätzlich auf die Entwicklung der privaten Verschuldung an; denn es ist der Gesamtschuldenstand sowie die Entwicklung der gesamten Verschuldung (Privat und Staat), die das Maß der volkswirtschaftlichen Aktivität determinieren.

    Noch bedeutsamer sind aber die Schulden des Auslands aufgrund von hohen Leistungsbilanzüberschüssen.

    Was folgt daraus?

    Länder mit hohen Leistungsbilanzüberschüssen und/oder hoher privater Verschuldung benötigen weniger staatliche Neuverschuldung oder sogar Überschüsse. Das gilt insbesondere für die Schweiz mit einem LB-Überschuss von über 11 % des BIP sowie einer privaten Verschuldung von über 125 % des BIP. So ist es kein Wunder und auch keine Folge einer Schuldenbremse, dass die Staatversschuldung in der Schweiz so niedrig ist: https://www.nzz.ch/wirtschaft/die-privaten-haushalte-in-der-schweiz-weisen-eine-rekordhohe-verschuldung-auf-ld.1319983

    In Italien wiederum ist die Verschuldung der privaten Haushalte mit 40 % die niedrigste im Euroraum: https://www.bis.org/publ/qtrpdf/r_qt1712f_de.pdf . Folglich MUSS Italien bei einer relativ ausgeglichenen Leistungsbilanz eine höhere Staatsverschuldung oder aber eine höhere Unternehmensverschuldung haben.

    Und wer glaubt, dass eine Volkswirtschaft ohne Schulden funktioniert, der hat unser Geldsystem nicht verstanden. Geld entsteht – von einigen wenigen Ausnahmen abgesehen – ausschließlich über Schulden. Und einer muss in diesem System IMMER die Schulden machen. Entweder der Staat oder die Unternehmen oder die privaten Haushalte oder aber das Ausland.

    Ich bin ziemlich sprachlos, warum dieser simple Sachverhalt in keinem der Beiträge zur Schuldenbremse zur Sprache kommt. Es ist ein erneutes Armutszeugnis für die Dismal Science: https://www.theatlantic.com/business/archive/2013/12/why-economics-is-really-called-the-dismal-science/282454/ .

    LG Michael Stöcker

  2.   rjmaris

    Danke für die gute Zusammenfassung. Eigentlich hatte ich die Idee, einen eigenen Vorschlag einzubringen, aber eine vorgebrachte Ansicht von Feld und Reuter bringt mich auf die Idee, eben diese Ansicht als Einstieg zu nehmen:

    Aus ihrer Sicht sorgt die Schuldenbremse nun genau dafür, dass gerade in guten Zeiten nicht alle Vorhaben gleichzeitig verwirklicht werden können und die Politik dazu gebracht wird, zu priorisieren.

    Diese Aussage ist unsinnig. Es ist nicht eine etwaige Schuldenbremse, die einem ins Gedächtnis ruft, dass nicht alle Vorhaben gleichzeitig verwirklicht werden können, sondern rein die frei verfügbaren Ressourcen. Oder mit einer hier im Blog häufig verwendete Begrifflichkeit ausgedrückt: Outputlücke.
    Die Politik (und überhaupt alle Akteure) werden nur priorisieren müssen, wenn irgendwelche Ressourcen NICHT verfügbar sind. Das hat selbstredend nichts mit Schulden zu tun (es sei denn, Ressourcen werden im schumpeterischen Sinne über Kretidgeldschöpfung von woanders „abgeworben“).

    Es ist die MMT (meinetwegen als Staatliche Theorie des Geldes), die genau diesen Aspekt der Ressourcen als Kernpunkt betrachtet. Solange Ressoucen (z.B. Arbeitslose) brach liegen, kann der Staat ein neues BIP-Anteil schaffen, indem schuldfrei Geld geschöpft wird). Entscheidend ist, dass das Geld später über Steuern wieder eingetrieben wird.

    Und genau in diesem Kontext möchte ich die Schuldenbremse als sinnvolle Möglichkeit ansprechen. Denn MMT hat – neben Geldschöpfung bei unausgelasteten Ressourcen – auch Staatsanleihen als Finanzierungsinstrument im Werkzeugkasten. Allerdings mit einer anderen Begründung als bisher üblich: Um etwaige Sparpräferenzen von den Privaten zu ermöglichen, also hier: Wünsche zur sicheren Geldanlage. Schuldfrei erzeugtes Geld wird sozusagen nachträglich in Schuld verwandelt, wenn es nicht (in vollem Umfang) als Steuergeld wieder eingenommen wird. Bei einer Schuldenbremse müssten die Steuern ggf. angehoben werden, damit das Geld wieder eingesammelt wird.
    Hinweis: „Im vollen Umfang“ hört sich vielleicht seltsam an; nicht jedoch wenn bedacht wird, dass Geld für sich genommen in einem Kreislauf von Transaktionen „lossless“ weitergereicht wird.

    Mein Fazit: Es spricht absolut nichts gegen die Einführung einer Schuldenbremse, wenn man damit bloß sagt: Sparpräferenzen OK, aber bis hier und nicht weiter. „Versucht euer Geld woanders gewinnbringend anzulegen!“ (mit der Gefahr einer Rezession, wenn es dann zu vermehrten Hortungen führt).
    Die Schuldenbremse muss mit der Anwendung der MMT-Prinzipien einhergehen

  3.   NIKYTOELE

    die Schuldenbremse
    halte ich für unsinnig: letztendlich bedeutet die deutsche ins Grundgesetz fixierte schwarze Null, dass sich das Ausland weiter verschulden muss : Export- und Leistungsbilanzüberschüsse hier und spiegelbildlich zwingend die entsprechenden Defizite dort
    in Deutschland wird dafür die Infrastruktur auf Verschleiß gefahren, für Kommunen, die den Großteil der Flüchtlingskosten tragen müssen verheerend: um das zu finanzieren müssen sie an anderen Stellen sparen und liefern den Rechtspopulisten eine Steilvorlage – die Finanzierung sollte vollständig der Bund tragen, der sich für solche Investitionen praktisch umsonst verschulden kann und richtig angepackt kann sich eine solche „Investition“ langfristig lohnen
    was mir fehlt: die Unterscheidung in Fremd- und Eigengeldverschuldung: im ersten Fall kann ein Staat wie Argentinien pleite gehen, im zweiten Fall hat Japan mit 240% kein Problem der Refinanzierung
    außerdem wäre es sinnvoller, den Schuldenstand nicht am BIP festzumachen, sondern am Wert der Infrastruktur: ein Hausbesitzer misst seinen Schuldenstand auch nicht am Jahreseinkommen sondern am Wert des Hauses

  4.   rjmaris

    @1 Stöcker
    Und wer glaubt, dass eine Volkswirtschaft ohne Schulden funktioniert, der hat unser Geldsystem nicht verstanden.

    Zumindest nicht das Konzept der sektoralen Finanzierungssalden. Eine ziemlich umfassende Information zu Stock-Flow Consistent Models (auf dt.) fand ich gerade hier: https://de.wikipedia.org/wiki/Stock-Flow_Consistent_Model
    Ich war etwas überrascht, dass alle große Namen, die damit verbunden sind, hier präsent sind.

    Ich lege im Übrigen Wert auf die Feststellung, dass das Geldsystem zwar wichtig, aber nicht entscheidend ist, weil auch Unmengen von Schuldverhältnisse durch Weiterverleihen von Geldbeständen entstehen.

    Zu „ohne Schulden“ möchte ich anmerken: Die Höhe der Schulden ist natürlich gar nicht (mit)entscheidend für die Konjunktur, sondern die Dynamik der Schulden nach unten UND nach oben. Denn in beiden Richtungen ist i.d.R. (in der Realwirtschaft) volkswirtschaftliche Aktivität verknüpft: Bei diejenigen, die mit Schulden eine Leistung einkaufen, und die, die nach gelieferte Leistungen tilgen.
    Theoretisch kann die Volkswirtschaft hervorragend laufen, wenn der Schuldenstand aller Sektoren in beliebigen Augenblicke Null betrüge (bei jedem Einzelnen gibt es ja i.d.R. ebenso Augenblicke mit Kontostand Null). Vollständigkeitshalber: In solchen angedachten Augenblicke gäbe es selbstredend keine Ersparnisse.

 

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